اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی در گزارشی بررسی کرد
کشورهای آفریقایی و توسعه سیاست «بازنشستگی مشارکتی»
اتحادیه بین‌المللی تامین اجتماعی (ISSA) اخیرا گزارشی درخصوص اصلاحات اجراشده درکشورهای آفریقایی منتشر کرده که براساس آن مشخص شده است که در طول سه سال گذشته، چندین کشور آفریقایی، نظام‌های بیمه‌های اجتماعی خود را اصلاح کرده‌اند تا پوشش مستمری بازنشستگی به گروه‌های با دسترسی دشوار را گسترش دهند. از جمله این کشورها ساحل عاج، مصر، مراکش، نیجریه و زامبیاست که در ادامه این گزارش به آنها پرداخته شده است. بخش مهمی از جمعیت جهان تاکنون به پوشش بیمه‌های اجتماعی دسترسی ندارند و سازمان بین‌المللی کار (ILO) نیز تخمین زده است که تنها ۴/ ۱۷درصد از جمعیت منطقه آفریقا به طور موثر تحت پوشش حداقل یک مزیت حمایت اجتماعی هستند و سالمندانی که مستمری دریافت می‌کنند نیز دارای نرخ پوشش کمی بالاتر یعنی ۱/ ۲۷درصد هستند.
نداشتن پوشش بیمه‌ای به وضعیت شغلی فرد وابسته است. نظام‌های بیمه‌های اجتماعی اغلب برای کارکنان تمام‌وقت شهری طراحی شده‌اند. بسیاری از نظام‌ها کارگران دارای شغل نیمه‌وقت، موقت، کشاورزی، خویش‌فرمایی و غیررسمی را پوشش نمی‌دهند یا اینکه فقط تاحدی آنها را پوشش می‌دهند. در پوشش این گروه‌ها در نظام‌های مشارکتی مرتبط با استخدام مانند نظام‌های بیمه‌های اجتماعی یا مسوولیت کارفرما مشکلات خاصی وجود دارد؛ به عنوان مثال، از ۵۰ کشور آفریقایی مورد بررسی توسط ISSA و سازمان‌های بیمه‌های اجتماعی ایالات متحده در سال ۲۰۱۹، ۴۷ کشور دارای طرح‌های بازنشستگی مشارکتی بوده‌اند که از این تعداد، ۳۲درصد فاقد پوشش خویش‌فرمایی، ۲۸درصد دارای پوشش اجباری، ۳۸درصد دارای پوشش داوطلبانه و ۲درصد نیز دارای پوشش خویش‌فرمایی خاص بوده‌اند.
گروه‌های با دسترسی دشوار علاوه بر چالش‌های قانونی، اغلب با موانع عملی برای پوشش مواجه هستند که از این موارد می‌توان به درآمد کم یا ناپایدار، فقدان رابطه رسمی کارفرما و کارمند، تغییر مکرر شغل یا محل کار و سایر موانع مانند داشتن علم، موانع زبانی، فقدان مدارک شناسایی رسمی، عدم دسترسی مستقیم و دسترسی ناکافی به خدمات مالی اشاره کرد. سطوح بالای ناامنی درآمدی و فقری که این گروه‌ها با آنها مواجه هستند، اهمیت پوشش بیمه‌های اجتماعی را دوچندان کرده است.
«ساحل عاج» و ایجاد نظام ویژه جدید
ساحل عاج در مارس ۲۰۲۰ اصلاحات قابل‌توجهی در نظام حمایت اجتماعی خود با گسترش پوشش بیمه اجباری به کارگران خویش‌فرما و غیررسمی انجام داد. این کشور به منظور رسیدن به ۵۰درصد پوشش حمایت اجتماعی تا سال ۲۰۵۰ به عنوان بخشی از استراتژی خود، یک طرح تامین اجتماعی ویژه برای کارگران خویش‌فرما ایجاد کرد. این طرح اجباری توسط موسسه بیمه اجتماعی - صندوق بیمه اجتماعی ملی اداره می‌شود و به کارگران خویش‌فرما و غیررسمی، بسته مزایای جامع سالمندی، مزایای بازماندگان و همچنین مزایای موقت برای زایمان، بیماری و صدمات ناشی از کار ارائه می‌دهد.
مشارکت‌کنندگان در طرح، بسته به نوع فعالیت شغلی خود ملزم به مشارکت ۱۲درصدی از درآمدهای محدوده ۳۰هزار تا ۱۸۰هزار فرانک CFA (کشورهای آفریقای غربی(XOF)) هستند. افزون بر آن، افراد با درآمد بالاتر از ۱۸۰هزار فرانک CFA به صورت خودکار در یک طرح تکمیلی ثبت‌نام می‌شوند و ۹درصد درآمد بالاتر از این آستانه را پرداخت می‌کنند. طرح تامین اجتماعی ویژه کارگران خویش‌فرما، مستمری محاسبه‌شده‌ای براساس یک روش امتیازدهی در ۶۰سالگی ارائه می‌دهد و در صورت فوت شخص به‌عنوان مستمری بازماندگان پرداخت می‌شود. چنانچه فرد بیمه‌شده در صندوق تکمیلی مشارکت کرده باشد، میزان مبلغ مستمری سالمندی دو برابر خواهد شد.
«مصر» و پوشش بیمه‌های اجتماعی اجباری
دولت مصر در ژانویه ۲۰۲۰ برای بهبود پایدار پوشش حمایت اجتماعی، قانون شماره ۱۴۸ مربوط به سال ۲۰۱۹ را اجرایی کرد و تغییرات گسترده‌ای در نظام بیمه اجتماعی این کشور توسط سازمان بیمه اجتماعی ملی (NOSI) ایجاد کرد. قانون جدید پوشش اجباری برای سالمندان، ازکارافتادگان و بازماندگان را به ۱۰ گروه جدید کارگران ازجمله کارگران فصلی، کارگران غیرقانونی، کارگران خانگی و کارفرمایان کسب‌و‌کارهای کوچک گسترش داد. افراد خویش‌فرما گروه‌هایی متفاوت با سطوح درآمدی مختلف هستند و قانون برای هر گروه از این افراد، دسته‌بندی‌های پرداختی متفاوتی را تعیین کرده است. درحالی‌که نرخ مشارکت در مصر برای تمام افراد خویش‌فرما ۲۱درصد در نظر گرفته شده است، فرد بیمه‌شده می‌تواند یک محدوده درآمدی بیمه‌شدنی را انتخاب کند. گروه‌های جدید کارگران پس از تکمیل ۱۲۰ ماه مشارکت (افزایش به ۱۸۰ ماه در سال ۲۰۲۵)، از یک مزایای معین (DB) سالمندی ۲۲/ ۲درصد میانگین درآمد دوره زندگی برای هر سال پوشش، بهرهمند خواهند شد و آنها می‌توانند در صورت تمایل، بازنشستگی پیش از موعد یا معوق را انتخاب کنند.
«مراکش» و پوشش تدریجی بازنشستگی اجباری
دولت مراکش در ژوئیه ۲۰۲۱ قانونی تصویب کرد تا مزایای سالمندی و بازماندگی را به افراد خویش‌فرما و فاقد حقوق در مشاغل آزاد تعمیم دهد. این طرح براساس گروه‌بندی شغلی کارگران با هدف پوشش کامل تا سال ۲۰۲۵ به صورت مرحله‌ای اجرا می‌شود. در طول دوره انتقالی، هرگروه به‌تدریج دارای پوشش اجباری می‌شوند؛ درحالی‌که افراد در مشاغلی که هنوز تجمیع نشده‌اند، می‌توانند طرح را به صورت داوطلبانه انتخاب کنند که در نهایت در سال ۲۰۲۵، برای همه افراد خویش‌فرمای کم‌درآمد و فاقد حقوق (یعنی کسانی که درآمد ماهانه کمتر از ۵/ ۱برابر حداقل دستمزد دارند) این طرح اجباری می‌شود. نرخ مشارکت تعیین‌شده ۱۰درصد توسط «صندوق بیمه اجتماعی ملی» مدیریت می‌شود و برای محدوده درآمدی دسته‌بندی‌شده براساس «حداقل دستمزدِ طبقه‌بندی اجتماعیِ شغلی» اعمال می‌شود.
ذینفعان درصورت تمایل برای دریافت مستمری بیشتر می‌توانند محدوده درآمد بالاتری انتخاب کنند. میزان این مستمری به امتیازاتی که فرد در زمان بازنشستگی جمع‌آوری کرده وابسته است. درحالی‌که سن قانونی بازنشستگی در مراکش ۶۵ سال است، این طرح به افراد اجازه بازنشستگی پیش از موعد در۶۰سالگی یا بازنشستگی معوق تا ۷۵سالگی (مزایای درنظر‌گرفته‌شده) را می‌دهد. افزون بر آن، افراد می‌توانند علاوه‌بر دریافت حقوق بازنشستگی، برای کسب مزایای مازاد، همچنان به کار کردن و پرداخت مشارکت بیمه خود ادامه دهند. درصورتی‌که هنگام بازنشستگی، مستمری محاسبه شده کمتر از حداقل آستانه باشد، می‌توان امتیاز مازاد خریداری کرد یا مدت‌زمان فعالیت و مشارکت را تمدید کرد. در صورت فوت شخص، ۵۰درصد مستمری فرد بیمه‌شده به زوج بازمانده تعلق می‌گیرد و ۵۰درصد باقی‌مانده به صورت مساوی میان فرزندان تحت تکفل متوفی تقسیم می‌شود.
«نیجریه» و طرح بازنشستگی داوطلبانه کوچک
دولت نیجریه در مارس ۲۰۱۹، بخشی از قانون اصلاحات بازنشستگی سال ۲۰۱۴ (قانون شماره ۴) را با ایجاد یک طرح بازنشستگی داوطلبانه کوچک برای افراد خویش‌فرما و کارگران شرکت‌های کوچک (با کمتر از ۳ کارمند) اجرایی کرد. این طرح متناسب با نیازهای منحصر‌به‌فرد کارگران به‌ویژه کارگران کم‌درآمد طراحی شده است و به صندوق‌های بازنشستگی مجوزدارِ تحت نظارت کمیسیون بازنشستگی ملی، امکان مشارکت‌های کوچک اما منظم به میزان ۵۰ نایرای نیجریه (تقریبا ۱۱/ ۰دلار) در ماه را می‌دهد. پس از ایجاد حساب پس‌انداز بازنشستگی، ۶۰درصد از مشارکت‌ها به مزایای بازنشستگی اختصاص می‌یابد که فرد بیمه‌شده می‌تواند پس از رسیدن به ۵۰سالگی یا در صورت نیاز به خدمات پزشکی به آن مزایا دسترسی یابد.
فرد بیمه‌شده پس از بازنشستگی می‌تواند میان استردادهای برنامه‌ریزی‌شده یا مستمری سالانه یکی را انتخاب کند و ذینفعان در صورت انتخاب استردادهای برنامه‌ریزی‌شده و انجام حداقل مشارکت، مستحق دریافت حداقل حقوق بازنشستگی تضمین‌شده هستند که مبلغ آن هنوز مشخص نیست و امکان ادامه مشارکت پس از بازنشستگی برای فرد فراهم شده است. همچنین ۴۰درصد باقی‌مانده میزان مشارکت‌ها به یک حساب مشروط با دسترسی آسان واریز می‌شود که سه ماه پس از عضویت، شخص بیمه‌شده می‌تواند هفته‌ای یک بار از حساب مشروط خود برداشت کرده و در پایان هر سال نیز موجودی حساب مشروط را به صورت جزئی یا کلی به حساب بازنشستگی خود انتقال دهد.
درصورتی‌که کارگران در یک شرکت کوچک (دارای ۳ کارمند یا بیشتر) شروع به کار کنند، می‌توانند به‌راحتی حساب پس‌انداز بازنشستگی خود را به طرح اصلی (طرح بازنشستگی مشارکتی) انتقال دهند. دولت نیجریه با هدف ترویج و تسهیل پرداخت‌های مشارکتی به صورت روزانه، ماهانه یا فصلی، در زمینه ترکیب فناوری‌ها به‌ویژه در حوزه برنامه‌های تلفن همراه نیز گام برمی‌دارد.
«زامبیا» و طرح بیمه اجتماعی داوطلبانه
دولت زامبیا در سال ۲۰۱۹، سند قانونی شماره ۷۲ را صادر کرد که پوشش افراد خویش‌فرمای بخش غیررسمی را تحت یک طرح بیمه اجتماعی داوطلبانه اداره‌شده توسط سازمان ملی طرح بازنشستگی گسترش داد. این چارچوب‌ها مطابق اصلاحات قبلی برای گسترش پوشش به بخش غیررسمی است و براساس سیستم جدید، کارگرانی که ثبت‌نام می‌کنند، می‌توانند به روش انعطاف‌پذیر به‌صورت روزانه، هفتگی، ماهانه یا سالانه مشارکت کنند که مبلغ آن به میزان ۴/ ۵درصد از میانگین درآمدهای سالانه فرد بیمه‌شده با حداقل سهم ماهانه ۵۰ کواچای زامبیا (ZMK) در سال ۲۰۲۲ تعیین شده است.
بسته مزایای ویژه‌ای برای کارگران بخش غیررسمی (خصوصی) براساس نیازهای شناسایی‌شده پنج گروه هدف شامل کارگران خانگی، رانندگان اتوبوس و تاکسی، کارگران کارخانه‌های چوب‌بری، کشاورزان خرده‌پا، بازاریان و تجار در نظر گرفته شده است که این طرح مزایایی برای سالمندان، ازکارافتادگان و بازماندگان، مزایای زایمان و همچنین مزایای حمایتی در وضعیت بد آبوهوایی و تسهیل دسترسی به اعتبار ارائه می‌دهد. براساس این طرح، مستمری سالمندی با ۱۲۰ماه پرداخت حق بیمه (در مقایسه با ۱۸۰ ماه طرح بخش رسمی) قابل‌دسترس است و شخص بیمه‌شده استحقاق دریافت حداقل مستمری به میزان یک‌سوم مستمری به‌کارگرفته در طرح بخش رسمی را دارد. همچنین درصورتی‌که فرد بیمه‌شده واجد شرایط نباشد امکان تسویه‌حساب مبلغ به صورت یکجا وجود دارد. درحالی‌که سن قانونی بازنشستگی در زامبیا ۶۰ سال است، اما این طرح به افراد اجازه بازنشستگی پیش از موعد در ۵۵سالگی یا بازنشستگی معوق تا ۶۵سالگی (با مزایای درنظر‌گرفته‌شده) را می‌دهد.
همچنین طرح جدید برخلاف طرح بخش رسمی، به میزان ۵۰درصد درآمدهای قبلی برای سه و نیم ماه مزایای زایمان پرداخت می‌کند. مشارکت‌کنندگان در این طرح می‌توانند از سهولت دسترسی به اعتبار و مزایای بیمه شاخص آبوهوایی هم بهرهمند شوند که سازمان ملی بازنشستگی زامبیا آن را به یک موسسه مالی و شرکت بیمه‌ای برون‌سپاری کرده است. کشاورزان در صورت داشتن بیمه شاخص آبوهوایی و همچنین وجود آب‌و‌هوای نامطلوب مانند خشکسالی، دوره‌های کم‌بارش یا بارندگی بیش از حد، مستحق پرداخت میزان مشارکت ۵۰ کواچای زامبیا هستند که میزان پرداخت براساس مقایسه شرایط آب‌وهوا با یک شاخص از پیش تعیین شده به صورت خودکار صورت می‌گیرد و کشاورزان برای دریافت مزایا نیازی به اثبات ادعای خود ندارند.
سازمان ملی طرح بازنشستگی برای تسهیل پذیرش این طرح، پرداخت میزان مشارکت را از طریق یک پلتفرم آنلاین اختصاصی و امکان استفاده از پرداخت‌های هزینه تلفن همراه تسهیل کرده است. همچنین با سازمان‌های کارگری و کارفرمایی در گروه‌های شغلی هدف همکاری کرده و در فعالیت‌های توسعه‌ای مانند سمینارها و نمایشگاه‌های طراحی‌شده برای آموزش کارگران بخش غیررسمی در مورد قوانین بیمه‌های اجتماعی مشارکت داشته است. در نهایت این روش در زامبیا با در نظر گرفتن قابلیت انتقال طراحی شده است و قانون ۲۰۱۹ به کارگران اجازه می‌دهد تا در صورت تمایل، میزان مشارکت خود را از طرح غیررسمی به رسمی انتقال دهند (با نسبت تبدیل ۲ به ۱) و همچنین امکان عضویت همزمان در دو طرح رسمی و غیررسمی نیز فراهم شده است.
نتیجه‌گیری
اصلاحات انجام‌شده در پنج کشور آفریقایی ذکرشده بسیار متفاوت است؛ اما هدف تمامی کشورها، تحت پوشش قرار دادن افراد خویش‌فرما و غیررسمی در چارچوب قانونی است. در کشورهای ساحل عاج، مصر و مراکش پوشش اجباری یا پوشش در آینده‌ای نزدیک برای کارگران خویش‌فرما وجود دارد درحالی‌که در نیجریه و زامبیا پوشش کارگران خویش‌فرما به صورت داوطلبانه است. نرخ مشارکت در کشورهای گوناگون متفاوت است؛ در نیجریه ۵۰ نایرا، در زامبیا ۴/ ۵ درصد درآمدها، در مراکش ۱۰درصد، در ساحل عاج ۱۲درصد و در مصر ۲۱درصد درآمدهاست. در تمامی کشورها، تعیین درآمدهای بیمه‌شدنی یا از طریق محدوده درآمدی تعیین‌شده براساس طبقه‌بندی اجتماعیِ شغلی یا از طریق انعطاف‌پذیری در مشارکت انتخابی یا درآمد اظهارشده تسهیل می‌شود.
مزایا در کشورهای مختلف به روش‌های مختلف محاسبه می‌شود. درحالی‌که درکشورهای مصر و زامبیا یک طرح مزایای معین (Defined Benefit) ارائه می‌شود، درکشورهای ساحل عاج و مراکش، مزایا براساس یک روش امتیازدهی محاسبه شده و در کشور نیجریه نیز از یک طرح مشارکت معین (Defined Contribution) استفاده می‌شود. بسیاری از کشورها در صورت ناتوانی فرد بیمه‌شده قبل از رسیدن به سن بازنشستگی، مقرراتی برای ازکارافتادگی فرد در نظر می‌گیرند. بسیاری از اصلاحات با در نظر گرفتن اینکه چگونه طرح یا گروه هدف جدید در یک نظام بزرگ‌تر قرار می‌گیرند، نگرشی کلی‌نگر دارند. به عنوان مثال، در بسیاری از کشورها «قابلیت‌های انتقال» مورد توجه قرار گرفته است و فرمول‌های محاسبه مزایا به گونه‌ای طراحی شده‌اند که طرح‌های بخش رسمی موجود را تضعیف نکنند. اصلاحات قانونی ذکرشده بخشی از تلاش کشورها برای قرار دادن افراد خویش‌فرما در چارچوب‌های قانونی طرح‌های مشارکتی است.
چنین اصلاحات قانونی لزوما منجر به نرخ‌های بالای پوشش موثر نمی‌شوند. به همین دلیل باید توجه کرد این اصلاحات قانونی برای تسهیل در دسترسی افراد به پلتفرم‌های آنلاین، برنامه‌های تلفن همراه و گزینه‌های پرداخت هزینه در تلفن همراه، توسعه جامعه و مشارکت با انجمن‌های کارگری و کارفرمایی همراه شده است.دستورالعمل‌های ISSA در حوزه راه حل‌های اداری برای گسترش دامنه پوشش به این گونه از مسائل پرداخته است که هدف آنها حمایت از سازمان‌ها و تقویت ظرفیت‌های آنها برای حفظ و گسترش پوشش بیمه‌های اجتماعی گروه‌های با پوشش دشوار است.
