اصلاح رابطه معیوب سه قطب برنامه‌ریزی شهری

یک پژوهشگر حوزه شهری با اشاره به رابطه معیوب سه قطب فرآیند برنامه ریزی و مدیریت شهری معتقد است که اجرا نشدن طرح‌های شهری از جمله طرح تفصیلی تهران دو دلیل مهم دارد. ایرج اسدی پژوهشگر وعضو هیات علمی دانشگاه مازندران در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با بیان اینکه تدوین و طراحی یک طرح تفصیلی جدید در دوره جدید مدیریت شهری با توجه به زمان و هزینه‌ای که دارد کار بیهوده‌ای به نظر می‌رسد به ریشه‌های عدم اجرای درست طرح تفصیلی در پنج سال گذشته اشاره کرد و گفت: یکی از مهم‌ترین دلایل اشکالات موجود در فرآیند اجرای طرح تفصیلی انفکاک دو نهاد تهیه و اجرای طرح و نیز ضعف عملکرد نهاد تهیه و نظارت بر طرح (دولت مرکزی) در قبال عملکرد مجری است. او ادامه داد: در الگوهای استاندارد دنیا متولی تهیه و اجرای طرح‌های تفصیلی یک نهاد واحد است. از این رو یک نهاد پاسخگو از یک سو با شناخت دقیق از مراحل تدوین طرح و از سوی دیگر شناسایی مشکلات اجرایی می‌تواند در مسیر تحقق اهداف طرح به درستی قدم بردارد.

او به دلیل دوم عدم اجرای درست طرح تفصیلی اشاره کرد و افزود: متاسفانه در کشور ما به تنها نکته‌ای که در فرآیند برنامه‌ریزی شهری تاکید شده است تهیه طرح است. پس از تهیه طرح اینکه این طرح چگونه و در قالب چه مکانیزمی باید به اجرا درآید کاملا مورد غفلت قرار گرفته است. به‌عنوان مثال طرح جامع و تفصیلی که از سوی وزارت راه وشهرسازی و شورای عالی شهرسازی تهیه و تصویب شده است درخصوص اینکه برای اجرا نیازمند چه پیش‌نیازهایی است کاملا خاموش است. این در حالی است که اگر در مورد راهبردهای اجرای یک طرح تدبیری اندیشیده نشود فقط فهرستی از آرزوها خواهد بود. بنابراین نیاز است در کنار تهیه و تدوین طرح، سیستم پایش و تجدیدنظر در آن نیز پیش‌بینی شود. طرح‌های شهری برای مثال در بریتانیا هر سال مورد تجدید نظر قرار می‌گیرند البته این تجدید نظر می‌تواند در چند مورد یا سیاست مشخص باشد، نه راهبردهای کلان. اما به نظر می‌رسد در ایران طرح‌ها را برای «اجرا نکردن» تهیه می‌کنیم.

اسدی، منحرف شدن طرح تفصیلی از مسیر اجرای درست را یکی از پیامدهای نبود سیستم پایش دانست و گفت: زمانی که سیستمی برای پایش طرح وجود ندارد نهادهای تدوین‌کننده طرح حتی اگر بخواهند نمی‌توانند درباره اینکه طرح از سوی مجریان در حال اجرا است یا نه و اینکه تبعات اجرای طرح چیست بررسی و اقدام کنند. این مشکل وقتی بیشتر خود را نشان می‌دهد که مجریان طرح منافعی در عدم اجرای طرح داشته باشند. به گفته این صاحبنظر حوزه برنامه ریزی شهری در حال حاضر از آنجا که منابع درآمدی شهرداری به‌عنوان مجری طرح جامع و تفصیلی، با اجرا نشدن برخی ضوابط و مقررات شهری گره خورده است، روند اجرا با مشکلات بیشتری مواجه شده است.

او با تاکید بر اینکه در این میان نمی‌توان شهرداری را مقصر صرف این فرآیند معرفی کرد، افزود: شهرداری برای تامین هزینه‌های اداره شهر به منابع درآمدی نیاز دارد که ترجیح می‌دهد آنها را از منابع سهل‌الوصولی همچون ساخت وساز و تراکم فروشی تامین کند. اسدی تصریح کرد: بررسی این روند نشان می‌دهد که از یک سو شهرداری به‌عنوان مجری طرح ملاحظات خاص خود را برای کسب درآمد دارد و خود را برای تعریف منابع جدید درآمدی به شکل پایدار و سالم به زحمت نمی‌اندازد و از سوی دیگر رابطه سازنده‌ای بین شهرداری، دولت و مجلس وجود ندارد. به نظر می‌رسد دولت تنها وظیفه خود را تهیه طرح‌های شهری می‌داند که هر ده سال در شرایط وجود بودجه کافی به انجام می‌رساند و دیگر هیچ. این نهاد به‌عنوان تهیه‌کننده طرح‌های شهری هیچ گونه داده و سیستم اطلاعاتی برای رصد نحوه اجرای طرح‌ها از سوی شهرداری‌ها در اختیار ندارد. به تعبیر دیگر در کشور ما هیچ معیاری برای سنجش عملکرد و مکانیزم‌هایی برای پایش و تجدید نظر طرح‌های شهری به‌طور صحیح وجود ندارد.

این پژوهشگر حوزه شهری، راهکار رفع مشکلات موجود در اجرای طرح جامع و تفصیلی به‌عنوان سند فرادست شهری را بررسی اشکالات اجرایی این طرح از سوی سه قطب شهرداری، دولت و مجلس معرفی و اظهار کرد: در مرحله نخست برای توقف مسیر درآمدزایی شهرداری از محل عوارض ساختمانی باید در مورد نحوه تامین منابع درآمدی اداره پایتخت تدبیر جدیدی اندیشیده شود. برای این کار لازم است مجلس قوانین جدیدی در زمینه تامین منابع درآمدی پایدار و سالم برای شهرداری تصویب کند. به‌عنوان مثال اگر قانونی با عنوان خودکفایی شهرداری‌ها در تامین منابع مالی وجود دارد مجلس می‌تواند با تصویب قوانینی شرایط را تغییر دهد، یعنی سهم بیشتری از مالیات‌هایی را که دولت مرکزی از مردم دریافت می‌کند را به شهرها بازگرداند و در مواقعی دست شهرداری را برای وضع یا دریافت مالیات محلی و عوارض شهری برای تامین هزینه‌های اداره شهر باز بگذارد.

او اضافه کرد: در عین حال در مرحله دوم به کمک دولت نیاز است. دولت باید ردیف‌های کمک مالی خود به شهرداری‌ها را به‌صورت هدفمند و مناسب باز توزیع کند.به‌عنوان مثال اگر قرار است بخشی از درآمدهای مالیات بر ارزش افزوده به حساب شهرداری‌های کشور واریز شود هزینه کرد آن باید در یک مکانیزم شفاف و مشخص صورت گیرد. دولت می‌تواند شرایطی وضع کند که منابع درآمدی واریز شده به حساب شهرداری‌ها در قالب ردیف‌های مشخص هزینه شود مثلا توسعه سیستم‌های حمل و نقل عمومی تا از این رهگذر در هدایت مدیریت شهری اثربخش‌تر عمل کند. باید به این حقیقت اذعان داشت که برای داشتن شهرهایی زیست‌پذیر هم دولت و هم مردم باید هزینه‌های بیشتری برای اداره شهر‌ها نسبت به گذشته پرداخت کنند. تجربیات مدیریت شهری سایر کشورها به این حقیقت گواهی می‌دهد.

به گفته وی در صورتی این اصلاحات در رابطه معیوب سه قطب مرتبط با برنامه‌ریزی و مدیریت شهری به شکل ساختاری صورت نگیرد هر گروه دیگری که جایگزین تیم فعلی مدیریت شهری شود چاره‌ای جز طی مسیر فعلی ندارد. چرا که دست مدیریت شهری در تامین هزینه‌های شهری بسته است و حتی در صورتی که تیم جدید مدیریت شهری همسو با دولت جدید بوده و عزم راسخی هم برای اعمال اصلاحات در فرآیند اجرای طرح‌های شهری داشته باشد میزان اصلاحات چندان قابل توجه نخواهد بود. در هر صورت به نظر می‌رسد دولت در طی چند دهه گذشته رابطه سازنده و هدایتگری در قبال شهرداری‌های کشور نداشته که امید است با روند افزایش سهم و تعهد دولت از درآمد‌های شهرداری‌ها در چند سال گذشته این نقش‌آفرینی با نیرویی جدید و موثر آغاز شود.