اهداف و ظرفیت‌ها در معماری قراردادهای نفتی

رضا پاکدامن

کارشناس قراردادهای بین‌المللی و مولف کتاب حقوق نفت ایران

در دوره اوج رکود بازار نفت ناشی از سقوط قیمت‌ها، تنها طی سه ماه اول ۲۰۱۶ حدود ۴۹ قرارداد جمعا به ارزش ۵/ ۱۸ میلیارد دلار در بخش بالادستی نفت در جهان به امضا رسیده است. این در حالی است که طی دوره مشابه در سال ۲۰۱۵، ارزش قراردادهای منعقده به شکل چشمگیری بالا بوده، به طوری که طی دوره مزبور به‌غیر از شرکت‌های نفتی خصوصی، فقط شرکت‌های ملی نفت کشورهای نفت‌خیز برای اجرای پروژه‌های بالادستی، قراردادهایی جمعا به ارزش بالغ بر ۹۰ میلیارد دلار منعقد کرده بودند.

در این بین برخی از دیگر کشورها نیز با شتاب در صدد اصلاح نظام حقوقی و شرایط قراردادی خود به‌منظور جذب بیشتر شرکت‌های نفتی برای سرمایه‌گذاری در منابع نفت و گاز خود هستند. برای نمونه کشور نفت‌خیز مکزیک باوجود سابقه طولانی در ملی کردن صنعت نفت و غالب بودن روحیه ملی‌گرایانه قوی نزد ملت آن، طی دو سال اخیر به تعبیری دست به «انقلابی در نظام حقوقی نفت» خود زده است. در مکزیک طی حدود ۸۰ سال صنعت نفت در انحصار شرکت ملی نفت مکزیک PEMEX بود. این انحصار از سال ۲۰۱۳ با تغییرات در قوانین برداشته شد و زمینه برای حضور پررنگ شرکت‌های بین‌المللی نفتی در صنعت نفت این کشور آماده شد. سیاست استفاده حداکثری از منابع داخلی در پروژه‌های واگذار شده به شرکت‌های خارجی، یکی از سیاست‌های مورد تاکید در اکثر کشورهای درحال توسعه محسوب می‌شود. با این حال در برخی موارد این سیاست‌ها موانعی برای تحقق برخی از اهداف اصلی کشورهای میزبان شده است. در راستای تشویق شرکت‌های بین‌المللی برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های نفتی فراساحلی مکزیک، شرکت نفت مکزیک ماه گذشته، مقررات قبلی در زمینه حداقل استفاده از منابع داخلی را مورد تجدیدنظر قرار داد. طبق مقررات جدید، در پروژه‌های نفتی آبهای عمیق حداقل میزان استفاده از منابع داخلی مکزیک به ۸ درصد تقلیل داده شده است. این قاعده جدید تا سال ۲۰۲۵ معتبر خواهد بود. در حال حاضر الزام قانونی برای حداقل استفاده از منابع داخل در پروژه‌های خشکی و آبهای کم عمق ۳۵درصد است. با این رویکرد :

اولاً) شرکت‌های بین‌المللی نفتی شاهد آزادی عمل بیشتر برای انتخاب پیمانکاران و تامین‌کنندگان کالا برای اجرای پروژه‌ها خواهند بود. بنابراین تصمیم‌گیری‌ها در مدیریت پروژه سریع‌تر خواهد شد.

ثانیاً) با تثبیت این قاعده برای ۱۰ سال، ریسک تغییرات قوانین در این کشور به شدت کاهش خواهد یافت.

مکزیک نمونه‌ای از چرخش سریع رویکرد نسبت به مقوله سرمایه‌گذاری در بخش نفت و چارچوب‌های قراردادی در دنیا بر اساس اهداف طراحی شده است.با این مقدمه به لزوم تغییر در رویکرد در قراردادهای نفتی حوزه بالادست کشور ما می‌پردازیم. ایران طی دو دهه، دهه اول‌ (ناشی از انقلاب و جنگ) و دهه اخیر نیز ناشی از تنش با جامعه بین‌المللی، از شرایط عادی برای توسعه صنعت نفت خود با استفاده از مشارکت‌های بین‌المللی در مضیقه شدید بوده است. برای جبران این دوره طولانی از دست رفته، ضرورت دارد به‌صورت منطقی نظام قراردادهای نفتی کشور طراحی شود.برای معماری قراردادهای نفتی، باید ضمن حفظ منافع ملی، به‌گونه‌ای رفتار نشود که مانع از تحقق اهداف اصلی شود. باید در نظر داشت یک قرارداد نفتی همچون هر معامله‌ای، یک رابطه دوجانبه برای تامین منافع طرفین محسوب می‌شود.باید این واقعیت را پذیرفت که یک شرکت نفتی صرفا برای منفعت بیشتر وارد پروژه نفتی شده؛ به‌طوری‌که حتی شرایط بحرانی عراق و لیبی را با تحلیل ریسک انتخاب مبهی کند. بنابراین باید نظام قراردادی پروژه‌های نفتی بر اساس قاعده برد-برد و نه با انتظارات «رویائی» معماری کرد. در تدوین قوانین و مقررات و طراحی مدل قراردادی و حتی برای تک‌تک پروژه‌ها، ضرورت دارد، اهداف اصلی از اهداف ثانوی به‌صورت دقیق تبیین شود. پس از ترسیم این اهداف اصلی در قالب سیاست تجاری، لازم است چارچوب‌های قانونی و قراردادی برای تحقق آنها طراحی و به اجرا درآیند.

در حوزه چارچوب قراردادی بالادستی نفت که بیشترین ظرفیت برای مشارکت بین‌المللی را دارند نیز، رویکردهای کاملا متناقض در کشور مشاهده می‌شود که در کل هر دو رویکرد به‌نظر نگارنده موجب لطمه به این صنعت استراتژیک است.گروهی شدیدا به اعمال شرایط آرمانی به منظور حداکثر کردن منفعت کشور با شروط قراردادی یکسویه اعتقاد دارند. این گروه با روحیه دلسوزانه ولی بدون درک شرایط بازار شدیدا رقابتی نفت در جهان و جریان سرمایه‌گذاری که نسبت به گذشته بسیار محدودتر شده و همچنین موقعیت بین‌المللی کشور ما چنین شرایط آرمانی را در نظر دارند. در حال حاضر این ضعف در ساختار تنظیم سیاست‌ها و قوانین اقتصادی و صنعتی کشور ما شدیدا مشاهده می‌شود.در یک مشارکت بین‌المللی صنعتی خصوصا در صنعت نفت، به‌نظر نگارنده مهم‌ترین آورده شرکت‌های خارجی که باید به‌عنوان اهداف اصلی پیگیری شود، عبارتند از:

الف) دانش مدیریت پروژه، خصوصا در پروژه‌های پیچیده فنی و مگاپروژه‌ها

ب) دانش فنی بهترین شیوه بهره‌برداری از مخازن

ج) پشتوانه مالی قوی

د) دسترسی به بازار خرید محصول و بعضا تعهد به خرید محصول

اهداف دیگری نیز وجود دارد که قبلا نیز در قراردادهای بالا دستی لحاظ شده و هم اکنون نیز برخی از کارشناسان شدیدا بر آن پافشاری می‌کنند. این اهداف فی النفسه بسیار خوب و شاید برای صنعت نفت ضروری باشند، ولی به اعتقاد نگارنده موجب انحراف از اهداف اصلی می‌شود. بر خلاف باور عموم، به‌نظر نگارنده اهداف زیر در یک پروژه بین‌المللی نفتی برای کشور ما باید به‌عنوان اهداف فرعی و تبعی طبقه‌بندی شود و نه اهداف اصلی:

الف) انتقال تکنولوژی

طی سه دهه گذشته، در صدها قرارداد صنعتی منعقده در ایران خصوصا در قراردادهای نفتی مدل خرید متقابل، موادی به ضرورت انتقال تکنولوژی توسط پیمانکار به کارفرما درج شده است. چند درصد از این تعهدات قراردادی دستاورد ملموسی برای کشور داشته است؟ حتی نگارنده نسبت به اغلب قراردادهای مستقل انتقال تکنولوژی که در بخش‌های مختلف به امضا رسیده، نظر مثبتی ندارد و معتقدم در بسیاری از این قراردادها، خواسته و نیاز اصلی بخش ذی‌ربط تامین نشده است. در این رابطه روشن نبودن سیاست تکنولوژی در بخش‌های مطرح شده اثرگذار بوده که از موضوع این یادداشت خارج است. دانش فنی و تکنولوژی یک «ثروت» نزد صاحب آن است که شرکت‌ها به‌عنوان سرمایه اصلی خود از آن منتفع می‌شوند. واگذاری این ثروت طی یک قرارداد، توسط شرکت خارجی بسیار خوشبینانه است.

دو رویکرد اساسی برای تامین دانش فنی مورد نیاز در پروژه‌ها عبارتند از:

۱- خرید دانش در قالب قراردادهای مستقل

۲- تولید دانش در داخل کشور

دانش فنی مورد نیاز صنعت نفت باید از دل پژوهشکده‌ها و دانشکده‌های فنی و مهندسی کشور تولید شود. طی دو دهه گذشته بودجه‌های خوبی توسط وزارت نفت و دولت به این مراکز تحقیقاتی تزریق شده است. با مدیریت صحیح باید خروجی و تولیدات این مراکز کاربردی و پاسخگوی نیاز صنعت باشد.

ب) آموزش نیروهای ایرانی

آموزش نیروی‌های ایرانی نیز یکی از تکالیف معمول برای پیمانکار در قراردادهای نفتی کشور بوده، بحث در این زمینه مفصل است. به‌نظر نگارنده تجربه دو دهه گذشته، گویای نتایج چشمگیری از این هدف در قالب قراردادی‌های پیمانکاری نبوده است. عقبه علمی صنعت ملی نفت کشور که همان مراکز علمی و پژوهشی کشور هستند، بسیار ضعیف است.

ج) حداکثر استفاده از منابع داخلی

سیاست استفاده حداکثری از توان داخلی در بسیاری از کشورها اعمال می‌شود. ولی باید در نظر داشت این سیاست همسو با اهداف هر پروژه به اجرا در آید. باید انعطاف لازم در اعمال این سیاست متناسب با ظرفیت‌های داخلی (اعم از توان تولید و ظرفیت تولید طبق زمانبندی پروژه) برای هر پروژه در نظر گرفته شود. زمانبندی بهره‌برداری یا افزایش تولید در یک پروژه، به‌عنوان هدف اصلی، نباید تحت تاثیر ظرفیت تولید پائین یک سازنده داخلی قرار گیرد.

کلام آخر :

در بسیاری از الزامات قانونی و قراردادی ناظر بر صنعت نفت فهرستی از اهداف و آرمان‌ها بدون تعیین اولیت‌ها، در نظر گرفته شده که همین موضوع غالبا موجب تحت‌الشعاع قرار گرفتن اهداف اصلی می‌شود.به‌نظر نگارنده، صنعت کشور به طور اعم و صنعت نفت به‌طور اخص، از یک طرف دارای «زیرساخت‌های ناملموس (نیروی انسانی و علمی)» بسیار ضعیف بوده و از طرف دیگر انتظارات اقتصاد کشور از صنعت نفت بسیار بالا است!نمی‌توان تامین همه انتظارات و جبران همه کاستی‌ها را در قالب قرارداد اجرای یک پروژه توسعه و بهره‌برداری و از یک شرکت پیمانکار خارجی طلب کرد. قطعا این رویکرد ثمربخش نخواهد بود.باید از یک قرارداد نفتی در حد ظرفیت‌های آن انتظار داشته و در چارچوب این انتظارات متعارف، ساختار قراردادی طراحی و اجرای دقیق آن نظارت شود. همچنین لازم است فراموش نکنیم در چه شرایط زمانی و فضای بین‌المللی قرار داریم و رقبا خصوصا در برداشت از میادین مشترک با چه سرعتی حرکت می‌کنند.خسارات روزانه از تاخیر در تولید خصوصا در میادین مشترک و عطش زیاد بخش‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی کشور به درآمدهای نفتی باید مورد توجه منتقدان و کمالگرایان نسبت به قراردادهای نفتی قرار گیرد.