آسیب‌شناسی اداره شهر تهران از منظر اقتصادسیاسی
شهرداران می‌خواهند «وجیه‌المله» بمانند
گفت‌وگو با دکتر موسی غنی‌نژاد دکتر موسی غنی‌نژاد اقتصاددان و استاد دانشگاه، به روند شهرفروشی برای کسب‌درآمد، از منظر اقتصاد سیاسی نگاه می‌کند و درباره این پدیده می‌گوید: دید کوتاه‌مدت شهرداران به طول دوران خدمت، آفت دموکراسی محسوب می‌شود که باعث شده مدیران شهری سعی کنند به گونه ای رفتار کنند که تا حد امکان وجیه‌المله بیایند، وجیه‌المله بروند و در این مدت، بدون آنکه خواهان اصلاحات نظام درآمدی و تغییر منابع‌مالی باشند، ترجیح می‌دهند وارد فاز پایدار«اخذ عوارض از شهروندان» نشوند و صرفاً از فاز کنونی «فروش مقررات» بهره ببرند.
گفت‌وگو با دکتر موسی غنی‌نژاد دکتر موسی غنی‌نژاد اقتصاددان و استاد دانشگاه، به روند شهرفروشی برای کسب‌درآمد، از منظر اقتصاد سیاسی نگاه می‌کند و درباره این پدیده می‌گوید: دید کوتاه‌مدت شهرداران به طول دوران خدمت، آفت دموکراسی محسوب می‌شود که باعث شده مدیران شهری سعی کنند به گونه ای رفتار کنند که تا حد امکان وجیه‌المله بیایند، وجیه‌المله بروند و در این مدت، بدون آنکه خواهان اصلاحات نظام درآمدی و تغییر منابع‌مالی باشند، ترجیح می‌دهند وارد فاز پایدار«اخذ عوارض از شهروندان» نشوند و صرفاً از فاز کنونی «فروش مقررات» بهره ببرند. در تهران منابع درآمدی مدیریت‌شهری طی چند سال اخیر وابستگی شدیدی است به پول‌‌هایی که از محل فروش مقررات ساختمانی همچون تراکم، تغییر‌کاربری، اضافه‌بنا و حتی فروش تخلف به سازنده‌ها حاصل می‌شود. این شیوه اداره شهر از یک‌طرف، زندگی در تهران را روز‌به‌روز به‌خاطر رشد عمودی انبوه ساختمان، سخت‌تر می‌کند و از طرفی، به‌دلیل فاصله‌گرفتن بودجه شهرداری از عوارضی که باید شهروندان پرداخت کنند، تعهدی از طرف مدیران بابت رعایت حقوق‌شهروندان احساس نمی‌شود. این چالش چگونه قابل نقد و بررسی است؟
داستان تهران و نحوه اداره آن، چند وجه دارد: اولین مساله، قانون است. قانون شهرداری‌ها باید توسط خود شهرداری‌ها و با پیگیری نهاد مدیریت‌شهری، در سطح دولت و مجلس انعکاس پیدا کند تا مورد تجدیدنظر و بازنگری قرار بگیرد. این شهرداری‌ها هستند که باید خواهان اصلاح قانون باشند. به‌هرحال قدیمی بودن قانون مربوط به شهرداری‌ها، دلیل نمی‌شود چون منابع مالی مناسب و پایداری ندارند، در نتیجه دست به تراکم‌فروشی و مواردی از این دست بزنند. شهرداری‌ها باید خود خواهان اصلاح این قانون باشند.
ازطرفی شهرداری‌ها باید بخواهند عوارض بر املاک به شکل معناداری و برحسب ارزش ملک یا برمبنای ارزش‌افزوده‌ای که املاک یک محل یا یک منطقه تحت‌تاثیر اجرای پروژه‌های شهری پیدا می‌کنند (CGT)، محاسبه و اخذ شود.
مساله درآمد شهرداری‌ها از این طریق باید اصلاح شود و البته نحوه خدمات‌دهی به شهر نیز باید کنترل شود و بهترین کنترل‌کننده هم شهروندان یک شهر هستند که چون به‌صورت مستقیم عوارض پرداخت می‌کنند، سرویس‌دهی مدیریت‌شهری را می‌توانند رصد کنند.
اما تا وقتی که ارزش عوارض دریافتی از املاک (عوارض نوسازی و پسماند)، ناچیز باشد، به اجبار برای پوشش هزینه‌های سنگین شهر، از منابع ناپایدار استفاده می‌کنند.
شهرداری برای راهبری شهر، باید متکی باشد به مالیات‌هایی که مستقیم شهرنشینان پرداخت می‌کنند.
فردی که در نقطه‌ای از شهر سکونت دارد که ارزش ملک در آنجا میلیاردها تومان است، باید مالیات متناسب با ارزش ملک خود را به شهرداری بپردازد، اما روال کنونی در اخذ عوارض به این صورت است که تقریبا همه به یک سطح، مالیات می‌پردازند.
برخی کارشناسان مسکن می‌گویند اگر عوارض دریافتی از املاک توسط شهرداری‌تهران، در سطح واقعی تعریف شود، یکی از مزایای آن، کنترل اقتصادی و اصولی قیمت مسکن و زمین خواهد بود.
بله، منطق اقتصادی این موضوع خیلی روشن است. وقتی ارقام عوارض‌نوسازی یا همان عوارض املاکی از قیمت روز مسکن تعریف شود، در این صورت اگر مالکی آپارتمان خود را اجاره دهد، با عایدی حاصل از اجاره‌بها می‌تواند عوارض شهرداری را پرداخت کند، اما اگر خالی و بدون استفاده نگهداری کند، عوارض سالانه آنقدر سنگین می‌شود که ریسک خالی گذاشتن آن برای مالک، مانع از ادامه این روند خواهد شد. در شهرهای بزرگ دنیا، پدیده خانه‌خالی در حدی که امروز در تهران مطرح است، وجود ندارد؛ بنابراین قانون کلی برای این موضوع باید تعریف کرد.
الان عوارض و مالیات‌هایی که دولت و شهرداری از املاک دریافت می‌کنند، فارغ از اینکه ارزش آن ناچیز است، با مشکل بزرگ‌تری روبه‌رو است و آن، پایه محاسبه این مالیات‌ها است. سازمان امور مالیاتی، برای محاسبه مالیات املاک، از پایه‌ای به‌نام قیمت منطقه‌ای استفاده می‌کند که این قیمت چند برابر کوچک‌تر از قیمت روز املاک شهر است.
این پایه، اصلا معلوم نیست چگونه، از کجا و با چه هدفی تعریف شده است. در کشوری که طی 30 سال اخیر، تورم سالانه در آن به‌طور متوسط 15 تا 20 درصد بوده، باید قانونی وضع شود که حداقل در دوره‌های پنج ساله، پایه مالیات‌های املاک به‌روز شود. اگر تعدیل درست در قیمت منطقه‌ای انجام شود، سطح عوارض نوسازی معقول خواهد شد.
بنابراین ما باید برگردیم به چارچوب منطق اقتصادی. مالیات باید برحسب درآمد و دارایی پرداخت شود.
درآمد نهادهای عمومی مثل شهرداری‌ها باید درآمد پایدار باشد، نه اینکه خرج اداره شهر به درآمدهای اتفاقی وابسته باشد. روند کنونی در تهران که تراکم‌های بلندمرتبه به زمین‌ها و ساختمان‌های کم‌طبقه داده می‌شود، یکبار است و با تکمیل ظرفیت ساختمانی شهر، امکان فروش بیشتر شهر برای کسب درآمد، کمتر و کمتر می‌شود. در آن صورت، اگر سطح فعلی وابستگی به منابع ناپایدار ادامه پیدا کند، کار برای شهرداران بعدی سخت خواهد شد.
به نظر می‌رسد مدیریت شهری و شهرداران آنچنان اصراری به واقعی‌شدن سطح عوارض‌نوسازی نداشته باشند، به این علت که طول عمر خدمت یک شهردار در حدی است که به‌راحتی می‌تواند از فروش تراکم و مجوزهای ساختمانی، حداقل نیمی از هزینه شهر را تامین کند و برای مابقی بودجه، همین منابع جزء همچون کمک‌های دولت، وام‌های بانکی و حتی عوارض ناچیز نوسازی، برایش کفایت می‌کند. به نظر شما، این نگاه در مدیران شهری، به عامل بازدارنده در «اخذ عوارض واقعی از شهروندان» تبدیل نشده است؟
کاملا درست است. متاسفانه یک آفت دموکراسی همین است. کسانی که مسوولیت می‌گیرند، چون موقتی هستند سعی می‌کنند وجیه‌المله وارد شوند و وجیه‌المله صندلی را تحویل دهند. اینجا وظیفه قانون است که مساله را حل کند. با وضع قانون می‌توان همه را مجاب کرد مقررات تعریف‌شده را اجرایی کند. ضمن اینکه، با فرض تعریف قانون تامین مالی پایدار برای شهرداری‌ها، باید دست مدیران شهری نیز بابت فروش شهر و فروش تخلف بسته شود.
بنابراین از یک‌طرف، باید منابع پایدار برای شهرداری تعریف شود و از طرف دیگر، منافذ شهر برای فروش مقررات مسدود شود. نمی‌شود هوا را به بسازوبفروش‌ها فروخت و از مصرف‌کننده ساختمان‌های بلندمرتبه، هیچ عوارضی دریافت نکرد.
تقریبا برای همه مقررات‌فروشی‌هایی که در حوزه ساختوساز در تهران انجام می‌شود، مجوزهای قانونی از مراجع ذی‌ربط صادر می‌شود! آیا می‌شود اسم این را «قانون» گذاشت؟
قانون باید تامین کننده و تضمین کننده حقوق شهروندان باشد. نمی‌شود هر موضوعی را تبدیل به قانون کرد. این موضوع متاسفانه به دور باطل تبدیل شده است و فقط مختص شهرداری‌ها هم نیست. در سیستم‌های دولتی زیاد مشاهده می‌شود.
مقررات شهری باید در چارچوب حقوق شهروندی تعریف شود. شهروندان یک حقوقی دارند و در عین حال یک وظایفی از طرف شهر به آنها محول است. وظیفه شهروند پرداخت هزینه‌هایی است که به شهر تحمیل می‌کند و حقوقش محترم‌شمردن حق‌مالکیت از طرف مدیریت شهری است.
یکی از بهترین منابع درآمدی پایدار برای شهرداری، «مالیات بر سوخت» است. آیا این منبع، گزینه مناسبی برای جایگزین‌شدن با عوارض ساختوساز خواهد بود؟
به نظر من یکی از پروژه‌های خیلی مهمی که شهرداری‌ها، وزارت کشور و حتی سایر وزارتخانه‌ها باید نسبت به آن حساس شوند و مطالعه کنند، همین موضوع است.
بخشی از قیمت سوخت مصرفی و فروش بنزین در تهران باید هم به شهرداری و هم به سازمان محیط‌زیست داده شود. این روش در خیلی از کشورها همچون آلمان و حتی ترکیه اجرا می‌شود.در ترکیه ۵۰ درصد قیمت فروش بنزین، مالیات است. این مالیات بین دولت مرکزی و دولت‌های محلی توزیع می‌شود. سوخت مصرفی در شهرها بر محیط‌زیست اثر منفی دارد و از طرفی، متناسب با گسترش خدمات حمل‌ونقل عمومی در شهرها، این مصرف کاهش پیدا خواهد کرد؛ بنابراین بخشی از درآمد حاصل از فروش بنزین باید به شکل مالیات به شهرداری‌ها داده شود تا از محل آن، سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی توسعه یابد، ضمن آنکه متولی پاکی هوای تهران نیز باید از این محل تامین‌مالی شود. در اروپا حدود ۶۰ درصد از قیمت فروش بنزین، مربوط به مالیات سوخت است و فقط ۴۰ درصد قیمت سوخت، هزینه تمام‌شده آن است.
داستان تهران و نحوه اداره آن، چند وجه دارد: اولین مساله، قانون است. قانون شهرداری‌ها باید توسط خود شهرداری‌ها و با پیگیری نهاد مدیریت‌شهری، در سطح دولت و مجلس انعکاس پیدا کند تا مورد تجدیدنظر و بازنگری قرار بگیرد. این شهرداری‌ها هستند که باید خواهان اصلاح قانون باشند. به‌هرحال قدیمی بودن قانون مربوط به شهرداری‌ها، دلیل نمی‌شود چون منابع مالی مناسب و پایداری ندارند، در نتیجه دست به تراکم‌فروشی و مواردی از این دست بزنند. شهرداری‌ها باید خود خواهان اصلاح این قانون باشند.
ازطرفی شهرداری‌ها باید بخواهند عوارض بر املاک به شکل معناداری و برحسب ارزش ملک یا برمبنای ارزش‌افزوده‌ای که املاک یک محل یا یک منطقه تحت‌تاثیر اجرای پروژه‌های شهری پیدا می‌کنند (CGT)، محاسبه و اخذ شود.
مساله درآمد شهرداری‌ها از این طریق باید اصلاح شود و البته نحوه خدمات‌دهی به شهر نیز باید کنترل شود و بهترین کنترل‌کننده هم شهروندان یک شهر هستند که چون به‌صورت مستقیم عوارض پرداخت می‌کنند، سرویس‌دهی مدیریت‌شهری را می‌توانند رصد کنند.
اما تا وقتی که ارزش عوارض دریافتی از املاک (عوارض نوسازی و پسماند)، ناچیز باشد، به اجبار برای پوشش هزینه‌های سنگین شهر، از منابع ناپایدار استفاده می‌کنند.
شهرداری برای راهبری شهر، باید متکی باشد به مالیات‌هایی که مستقیم شهرنشینان پرداخت می‌کنند.
فردی که در نقطه‌ای از شهر سکونت دارد که ارزش ملک در آنجا میلیاردها تومان است، باید مالیات متناسب با ارزش ملک خود را به شهرداری بپردازد، اما روال کنونی در اخذ عوارض به این صورت است که تقریبا همه به یک سطح، مالیات می‌پردازند.
برخی کارشناسان مسکن می‌گویند اگر عوارض دریافتی از املاک توسط شهرداری‌تهران، در سطح واقعی تعریف شود، یکی از مزایای آن، کنترل اقتصادی و اصولی قیمت مسکن و زمین خواهد بود.
بله، منطق اقتصادی این موضوع خیلی روشن است. وقتی ارقام عوارض‌نوسازی یا همان عوارض املاکی از قیمت روز مسکن تعریف شود، در این صورت اگر مالکی آپارتمان خود را اجاره دهد، با عایدی حاصل از اجاره‌بها می‌تواند عوارض شهرداری را پرداخت کند، اما اگر خالی و بدون استفاده نگهداری کند، عوارض سالانه آنقدر سنگین می‌شود که ریسک خالی گذاشتن آن برای مالک، مانع از ادامه این روند خواهد شد. در شهرهای بزرگ دنیا، پدیده خانه‌خالی در حدی که امروز در تهران مطرح است، وجود ندارد؛ بنابراین قانون کلی برای این موضوع باید تعریف کرد.
الان عوارض و مالیات‌هایی که دولت و شهرداری از املاک دریافت می‌کنند، فارغ از اینکه ارزش آن ناچیز است، با مشکل بزرگ‌تری روبه‌رو است و آن، پایه محاسبه این مالیات‌ها است. سازمان امور مالیاتی، برای محاسبه مالیات املاک، از پایه‌ای به‌نام قیمت منطقه‌ای استفاده می‌کند که این قیمت چند برابر کوچک‌تر از قیمت روز املاک شهر است.
این پایه، اصلا معلوم نیست چگونه، از کجا و با چه هدفی تعریف شده است. در کشوری که طی 30 سال اخیر، تورم سالانه در آن به‌طور متوسط 15 تا 20 درصد بوده، باید قانونی وضع شود که حداقل در دوره‌های پنج ساله، پایه مالیات‌های املاک به‌روز شود. اگر تعدیل درست در قیمت منطقه‌ای انجام شود، سطح عوارض نوسازی معقول خواهد شد.
بنابراین ما باید برگردیم به چارچوب منطق اقتصادی. مالیات باید برحسب درآمد و دارایی پرداخت شود.
درآمد نهادهای عمومی مثل شهرداری‌ها باید درآمد پایدار باشد، نه اینکه خرج اداره شهر به درآمدهای اتفاقی وابسته باشد. روند کنونی در تهران که تراکم‌های بلندمرتبه به زمین‌ها و ساختمان‌های کم‌طبقه داده می‌شود، یکبار است و با تکمیل ظرفیت ساختمانی شهر، امکان فروش بیشتر شهر برای کسب درآمد، کمتر و کمتر می‌شود. در آن صورت، اگر سطح فعلی وابستگی به منابع ناپایدار ادامه پیدا کند، کار برای شهرداران بعدی سخت خواهد شد.
به نظر می‌رسد مدیریت شهری و شهرداران آنچنان اصراری به واقعی‌شدن سطح عوارض‌نوسازی نداشته باشند، به این علت که طول عمر خدمت یک شهردار در حدی است که به‌راحتی می‌تواند از فروش تراکم و مجوزهای ساختمانی، حداقل نیمی از هزینه شهر را تامین کند و برای مابقی بودجه، همین منابع جزء همچون کمک‌های دولت، وام‌های بانکی و حتی عوارض ناچیز نوسازی، برایش کفایت می‌کند. به نظر شما، این نگاه در مدیران شهری، به عامل بازدارنده در «اخذ عوارض واقعی از شهروندان» تبدیل نشده است؟
کاملا درست است. متاسفانه یک آفت دموکراسی همین است. کسانی که مسوولیت می‌گیرند، چون موقتی هستند سعی می‌کنند وجیه‌المله وارد شوند و وجیه‌المله صندلی را تحویل دهند. اینجا وظیفه قانون است که مساله را حل کند. با وضع قانون می‌توان همه را مجاب کرد مقررات تعریف‌شده را اجرایی کند. ضمن اینکه، با فرض تعریف قانون تامین مالی پایدار برای شهرداری‌ها، باید دست مدیران شهری نیز بابت فروش شهر و فروش تخلف بسته شود.
بنابراین از یک‌طرف، باید منابع پایدار برای شهرداری تعریف شود و از طرف دیگر، منافذ شهر برای فروش مقررات مسدود شود. نمی‌شود هوا را به بسازوبفروش‌ها فروخت و از مصرف‌کننده ساختمان‌های بلندمرتبه، هیچ عوارضی دریافت نکرد.
تقریبا برای همه مقررات‌فروشی‌هایی که در حوزه ساختوساز در تهران انجام می‌شود، مجوزهای قانونی از مراجع ذی‌ربط صادر می‌شود! آیا می‌شود اسم این را «قانون» گذاشت؟
قانون باید تامین کننده و تضمین کننده حقوق شهروندان باشد. نمی‌شود هر موضوعی را تبدیل به قانون کرد. این موضوع متاسفانه به دور باطل تبدیل شده است و فقط مختص شهرداری‌ها هم نیست. در سیستم‌های دولتی زیاد مشاهده می‌شود.
مقررات شهری باید در چارچوب حقوق شهروندی تعریف شود. شهروندان یک حقوقی دارند و در عین حال یک وظایفی از طرف شهر به آنها محول است. وظیفه شهروند پرداخت هزینه‌هایی است که به شهر تحمیل می‌کند و حقوقش محترم‌شمردن حق‌مالکیت از طرف مدیریت شهری است.
یکی از بهترین منابع درآمدی پایدار برای شهرداری، «مالیات بر سوخت» است. آیا این منبع، گزینه مناسبی برای جایگزین‌شدن با عوارض ساختوساز خواهد بود؟
به نظر من یکی از پروژه‌های خیلی مهمی که شهرداری‌ها، وزارت کشور و حتی سایر وزارتخانه‌ها باید نسبت به آن حساس شوند و مطالعه کنند، همین موضوع است.
بخشی از قیمت سوخت مصرفی و فروش بنزین در تهران باید هم به شهرداری و هم به سازمان محیط‌زیست داده شود. این روش در خیلی از کشورها همچون آلمان و حتی ترکیه اجرا می‌شود.در ترکیه ۵۰ درصد قیمت فروش بنزین، مالیات است. این مالیات بین دولت مرکزی و دولت‌های محلی توزیع می‌شود. سوخت مصرفی در شهرها بر محیط‌زیست اثر منفی دارد و از طرفی، متناسب با گسترش خدمات حمل‌ونقل عمومی در شهرها، این مصرف کاهش پیدا خواهد کرد؛ بنابراین بخشی از درآمد حاصل از فروش بنزین باید به شکل مالیات به شهرداری‌ها داده شود تا از محل آن، سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی توسعه یابد، ضمن آنکه متولی پاکی هوای تهران نیز باید از این محل تامین‌مالی شود. در اروپا حدود ۶۰ درصد از قیمت فروش بنزین، مربوط به مالیات سوخت است و فقط ۴۰ درصد قیمت سوخت، هزینه تمام‌شده آن است.
ارسال نظر