سه تحلیل درباره نخستین بودجه متفاوت - ۲۷ بهمن ۸۶
سیدمحمدرضا میرتاج‌الدینی (سمت راست)،
عادل آذر (وسط)،
هادی حق‌شناس (سمت چپ). اعضای کمیسیون تلفیق در میزگرد «دنیای اقتصاد» تاکید کردند
بودجه سال آینده به طور قطع کسری خواهد داشت
لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور که اکنون پس از تغییراتی جزئی در کمیسیون تلفیق به صحن علنی مجلس شورای اسلامی آمده تا پس از بررسی به صورت قانون مصوب درآید یکی از پرحاشیه‌ترین لوایح سالانه بودجه طی سالیان اخیر بوده است، چراکه ساختار بودجه نویسی به یکباره دستخوش تغییراتی شده و حذف تبصره‌ها و کاهش ردیفها، بودجه‌ای نه‌چندان آشنا را پیش روی مجلسیان و صاحبنظران قرار داده است.از این رو، روزنامه دنیای‌اقتصاد که طی این مدت با تهیه گزارش‌ها و مطالب فراوان سعی بر آن داشت تا به تبیین جزییات این لایحه پرداخته و کاستی‌های موجود در آن را که از چشم تصمیم‌گیران مغفول مانده است، نمایان سازد. اینک با تشکیل میزگردی با حضور نمایندگان مجلس و کارشناسان اقتصادی در آستانه تدوین قانون بودجه ۱۳۸۷ کل کشور بر این امر صحه گذاشت.روز چهارشنبه گذشته در میزگردی که با حضور سیدمحمدرضا میرتاج‌الدینی، نماینده تبریز، عضو کمیسیون فرهنگی مجلس و نیز عضو کمیسیون تلفیق بودجه، عادل آذر، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس و نیز عضو کمیسیون تلفیق و هادی حق‌شناس، عضو کمیسیون برنامه و بودجه و نماینده بندرانزلی در این روزنامه تشکیل شد، لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ از نظر کاهش ردیفها، حذف تبصره‌ها، قیمت بنزین در سال ۸۷، سپردن اختیارات بیشتر به دولت مورد کنکاش و بررسی قرار گرفت. بخش اول این میزگرد پیش روی خوانندگان قرار دارد.
زهرا واعظ
در ابتدا در خصوص تغییرات ساختاری که در لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور روی داده است، توضیحاتی بفرمایید و این که آیا این تغییرات مثبت قلمداد می‌شود یا احتیاج به زمان و بررسی بیشتری داشت؟
میرتاج‌الدینی: در بودجه سال ۸۷ یک تغییر ساختاری به وجود آمده که بسیار اساسی است و حرف مبالغه‌آمیزی نیست چنانچه بگوییم که این تغییر به نام مجلس هفتم و دولت نهم ثبت شد. به نظر من این جسارت دولت را نشان می‌دهد که این کار را انجام داد.
البته مقدمات این کار از دو سه سال پیش در مجلس هفتم آغاز شده بود به گونه‌ای که حذف تبصره‌های غیربودجه‌ای و قانون‌گذاری زیر بودجه در مجلس هفتم آغاز شد اما دولت نهم کار را تمام کرد و کمیسیون تلفیق هم از این کار استقبال کرد.
اما در زمینه تجمیع ردیفها و کاهش آنها که کمیسیون تلفیق رویکردی استقبالی همراه با تعدیل داشت ردیفها از ۶۹ ردیف پیشنهادی دولت به ۲۷۰ ردیف افزایش یافت.
این در حالی است که من شخصا موافق کاهش ردیفها هستم و بر مبنا و ملاک کمیسیون تلفیق اشکال داشتم. به نظر من باید تعریف مشخصی داشته باشیم که کدام دستگاه‌ها ردیف داشته باشد و کدام ردیف نداشته باشد و دیگر این که ردیفها کم باشد یا زیاد.
استدلال کمیسیون تلفیق این بود که باید تعریف داشته باشیم و آن این که هر دستگاهی که اساسنامه و قانون مصوب مجلس یا حتی شورای انقلاب فرهنگی، باید ردیف مستقل داشته باشد اما ما به این اشکال داشتیم که قانون تاسیس داشتن مستلزم ردیف مستقل داشتن نیست.
قانون تاسیس داشتن به این معنا است که دستگاه قابل قبول و قانونی است و می‌تواند از دولت اعتبار بگیرد، خواه مستقیما ردیف داشته باشد یا نداشته باشد. مگر این که در قانون صراحتا تصریح شده باشد که این دستگاه باید به‌طور مستقل ردیف بودجه‌ای داشته باشد.
از سوی دیگر برخی از نمایندگان کاهش نظارت مجلس را مطرح می‌کردند که قدرت دولت را در جابه‌جایی اعتبارات بیشتر می‌کند. اما به عقیده من تجمیع ردیفها نه تنها قدرت نظارت را کم نمی‌کند بلکه نظارت را منطقی‌تر، کیفی‌تر و کارشناسی‌تر می‌کند.
افزایش بسیاری از ردیفها از طریق رایزنی‌ها به دولت اضافه شده و ولع شدیدی برای ایجاد ردیف به وجود آمده و مشکل اصلی بودجه به لحاظ ساختاری در همین جا است.
یکی از کارهای اصلی دولت در این زمینه توقف روند افزایشی ردیفها بود و اکنون بحث بر این است که یک دستگاه اصلی مثل وزارت ارشاد که ۵۰ زیرمجموعه در اختیار دارد، باید بتواند نظارت کافی بر دستگاه‌ها به لحاظ تدوین برنامه و اختصاص اعتبار داشته باشد؛ بنابراین نظارت در اینجا سه لایه می‌شود اول دستگاه اصلی بعد دولت و سپس مجلس.
اما در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا با این وجود نظارت کاهش می‌یابد؟ به نظر من تمرکز اعتبارات و کاهش ردیفها امکان نظارت را افزایش می‌دهد.
حق شناس: به نظر من این که دستگاهی ردیف داشته باشد یا نه در ماهیت و کارکرد و نتیجه‌گرایی بودجه تاثیری ندارد.
نکته مهم‌تر این که باید مشخص شود آیا قانون احترام دارد یا خیر؟ چرا که دستگاه‌هایی در کشور براساس قانون ایجاد شده و طبیعی است که هدفی برای آن مشخص شده و نیاز به پاسخگویی هم هست. اما این که گفته می‌شود پول و بودجه را به کسی بدهیم که پاسخگو باشد، مگر در سال‌های پس از انقلاب کسی آمده است که پاسخگو باشد.
رییس‌جمهوری (چهارشنبه) سوالات ما را دید و پاسخ آن را به نماینده دولت موکول کرد. بنابراین کاهش ردیفها نمی‌تواند دلیل مقتضی برای پاسخگو کردن باشد. از سوی دیگر چهار قانون در نوشتن بودجه باید لحاظ شود که مهم‌ترین آن قانون اساسی است.
در قانون اساسی گفته شده که ارقام بودجه و تغییرات آن باید در مجلس به تصویب برسد. این در حالی است که دولت لایحه بودجه‌ای به مجلس آورده که ۶ بند دارد و در یکی از بندها از مجلس اختیار تعیین رابطه مالی با شرکت نفت را می‌خواهد.
دولتی که به این صراحت قانون اساسی را نقض می‌کند طبیعی است که قانون‌های دیگر را نیز نقض خواهد کرد. در تدوین لایحه بودجه قانون محاسبات عمومی برنامه و بودجه و برنامه چهارم هم رعایت نشده است.
براساس قانون، تهیه بودجه دارای چهار مرحله تهیه و تدوین، تصویب، اجرا و نظارت است. مشخص نیست که چه کسی این بودجه را تهیه کرده است. فرض کنیم که یک دستگاهی ردیف مستقل داشته باشد چه کسی باید به مجلس اعلام کند.
به عنوان مثال تا زمانی که دولت برای فلان دستگاه در فلان شهرستان پول پیشنهاد نکند من به عنوان نماینده مجلس راسا نمی‌توانم بودجه اختصاص دهم.
۲۹ سال از انقلاب گذشته و تغییرات بودجه تاکنون بیشتر از ۳درصد نبوده است. بنابراین، این که رییس‌جمهوری خواستار اختیار است در واقع خودش پیشنهاد می‌دهد و در مرحله دوم مرحله تصویب است. بنابراین این که دستگاهی ردیف داشته باشد خیلی نمی‌تواند چالش‌برانگیز باشد.
میرتاج‌الدینی: ردیف‌هایی که در بودجه آمده هیچ منافاتی با قوانین برنامه چهارم قانون اساسی، برنامه و بودجه و دیوان محاسبات ندارد غیر از بحث سهم شرکت ملی نفت که در کمیسیون تلفیق به شکل سابق درآمد.
حق‌شناس: ما باید در نظام اداری سیستمی داشته باشیم که مطلع باشد.من به عنوان نماینده باید مطلع باشم که دولت به چه دستگاهی چقدر بودجه داده است نه اینکه منتظر بمانم تا سال بعد که ببینم دولت یا وزیر به آن دستگاه چقدر بودجه داده و بعد بر آن نظارت کنم که آیا وزیر به فلان دستگاه پول می‌دهد یا نمی‌دهد. اگر می‌دهد موثر است یا خیر، به‌ویژه اینکه نظام تخصیص بودجه در ایران و مبادله موافقتنامه‌ها بسیار طولانی است.
میرتاج‌الدینی: دولت ارقام ردیفها را حذف نکرده، تنها گفته ردیف اصلی و ردیف زیرمجموعه. اعتبار همه ردیفها زیرمجموعه هم مشخص است، پس به کجا ایراد می‌گیرید؟ اگر به صورت عمومی بودجه می‌دیدند و بعد خود دولت تصمیم‌گیری می‌کرد، اشکال شما وارد بود اما دولت می‌گوید ما یک ردیف مستقل داشته باشیم سپس اعتبار دستگاه‌های مرتبط با آن هم ذکر شده است.
حق‌شناس: من موضوع را از یک منظر دیگر بررسی می‌کنم. کدام رییس سازمان یا اداره جرات می‌کند که وزیر یا رییس‌جمهوری حرفی بزند و در مقابل آنها پاسخ منفی بدهد. رییس‌جمهوری که طی ۳سال گذشته ۳دوره کامل مدیرعامل بانک‌ها را به دلیل برخی از برخوردها عزل‌و‌نصب می‌کند (البته من موافق این عزل و نصب‌ها هستم) چه کسی جرات مخالفت دارد؟
آیا اعتبار ریزدستگاه‌ها به نمایندگان مجلس به جهت اطلاع داده شده یا تصویب؟ چون براساس اطلاعات ما بودجه شرکت‌ها تنها جهت اطلاع بوده اما درباره ریزدستگاه‌ها ...
عادل آذر: من بحث را از اینجا آغاز می‌کنم که ابتدا باید دید دولت به لحاظ ساختاری چه چیزی به مجلس آورده و کمیسیون تلفیق چه تغییراتی ایجاد کرده است. اگر به ادبیات بودجه مراجعه کنیم و لایحه بودجه را با آن مقایسه کنیم، می‌بینیم که دولت بودجه«سطح صفر» آورده و به عبارتی یک بودجه اجمالی در مقابل بودجه تفصیلی آورده است. در قانون بودجه ۸۶ بودجه تفصیلی بود که در آن ریزدرآمدها، منابع و مصارف و فعالیت‌ها چه در پیوست عمران، جاری و شرکت‌ها وجود داشت. اما در لایحه بودجه ۸۷ که بودجه‌ای اجمالی است، دولت استدلال می‌کند که این‌کار موجب شفافیت و سادگی بودجه شده و نظارت و تفریغ بر بودجه را افزایش می‌دهد، اما نکته‌ای کاملا روشن وجود دارد و آن اینکه هرچه عدد برنامه مالی از حالت تفصیلی به اجمالی درآید «ابهام» آن بیشتر می‌شود و «بازدهی‌های نظارتی کارکردی» را از کار می‌اندازد.
دولت می‌گوید ۶۹ردیف دستگاهی پول در اختیار من قرار دهید مثلا روسای دانشگاه‌ها بروند از وزیر علوم بودجه بگیرند و دیوان محاسبات هم هنگام تفریغ بودجه به سراغ وزیر علوم برود.
برای همین رییس‌جمهوری می‌گوید که قدرت پاسخگویی بالا رفته است چون از وزیر سوال می‌شود؛ اما قبلا هم همین طور بود. از رییس دانشگاه که سوال نمی‌شد؛ بلکه از وزیر مربوطه در مجلس سوال می‌شد. اما این در حالی است که سابقا تفصیل هزینه را داشتیم؛ چراکه ریزهزینه‌ها قابل بررسی بود.
میرتاج‌الدینی: الان هم بودجه دستگاه‌ها زیر همان ردیف اصلی آمده است.
عادل آذر: ردیف ندارد بلکه تنها ذیل دستگاه اصلی آمده؛ بنابراین خاصیت بودجه سطح صفر که همان ابهام است نیز در اینجا نمایان است. نباید فراموش کرد که حذف جزئیات و تفصیل به مفهوم ساده‌سازی نیست، اینکه یک عدد بزرگ داده شود اما ارقام قابل حساب‌کشی نیستند. بازوهای نظارتی مجلس، ناکارآمد می‌شود. اما دولت استدلال می‌کند که در دنیا در بودجه‌های پیشرفته مثل آمریکا الان این عمل صورت می‌گیرد اما داستان آنجا با ایران متفاوت است. در آنجا اعداد اصلی تصویب می‌شود و بعد به سیستم می‌دهند. در آنجا براساس مدل‌های بهینه‌یابی تخصیص بودجه که مبتنی‌بر فناوری‌های اطلاعات است، تخصیص بودجه صورت می‌گیرد؛ ضمن آنکه نظام حسابداری براساس قیمت تمام‌شده هزینه دولتی است، براساس بودجه‌ریزی عملیاتی است. چانه‌زنی در آنجا نقشی ندارد. اما این روش دولت سطح چانه‌زنی را از سطح وزیر و نماینده به سطح نماینده و مدیرکل پایین می‌برد حتی برخی معتقدند که دولت با این بودجه می‌تواند نماینده تعیین و عده‌ای را حمایت کند.
اما کمیسیون تلفیق مجلس یک حد وسط را گرفت و ۶۹دستگاه را به ۲۷۰ردیف افزایش داد. همچنین در بند «ه» ماده واحده دولت اختیاری را از مجلس مطالبه می‌کرد که حتی در زمان ملی شدن به مصدق داده نشد. به عبارتی رییس‌جمهوری اجازه خواست قوه مجریه رابطه مالی با شرکت نفت را تعیین کند؛ یعنی تمام پول نفت به دست رییس‌جمهوری برود. دولت اگر می‌خواست تحول ایجاد کند در ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم گفته شده که ابتدا باید سیستم بودجه‌ریزی عملیاتی را مستقر کند و سپس تغییر ساختار ایجاد کند.
اما دولتی‌ها فکر می‌کنند که تصورات، انتظارات و آرزوهایشان می‌تواند مبنای هر عملی قرار بگیرد در حالی که رابطه بین دولت و مجلس را قانون تعیین می‌کند.
اتفاقی که در کمیسیون تلفیق افتاد و اعدادی که جابه‌جا شد و مجلس مازاد بر منابع برای دولت ایجاد کرد ۲هزار و ۱۰۰میلیارد تومان بود که حاوی دو رقم کلیدی است اول ۱۴۰۰میلیارد تومان که از مابه‌التفاوت نرخ ارز که دولت ۸۹۰تومان اعلام کرده بود، (اما مجلس قیمت دلار را ۹۳۰تومان تعیین کرد)، ایجاد شد و دوم حدود ۷۰۰میلیارد تومان هم سود سهام شرکت ملی نفت و مالیات بر عملکرد را که دولت براساس ۵/۹درصد بند «ج» تبصره ۱۱ قانون بودجه ۸۶ بود، کمیسیون تلفیق به ۱۳درصد رساند که قلم عمده آن ۷۴۰میلیارد تومان برای اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری به بازنشستگان اختصاص یافت ۴۵۰میلیارد تومان هم به اعتبارات کمیته امداد و سازمان بهزیستی اضافه شد.
آقای رییس‌جمهوری در صحبت‌هایشان اعلام کردند که بودجه سال آینده با توجه به تغییرات اعمال شده در کمیسیون تلفیق حتما متمم خواهد خورد، نظر شما در این خصوص چیست؟
حق‌شناس: بودجه سال آینده یقینا متمم خواهد خورد به دلیل اینکه ارقام در آن واقعی دیده نشده است؛ واقعی‌ترین حالت این که بودجه جاری که دولت ۴۴هزار میلیارد تومان اعلام کرده باید ۵۱هزار میلیارد تومان دیده می‌شد و بدبینانه‌ترین حالت هم اینکه اگر نرخ تورم را به اضافه نظام هماهنگ پرداخت کنیم بودجه جاری به ۵۹هزار میلیارد تومان خواهد رسید.
یکی از ویژگی‌های بارز دولت نهم این است که اگر طرحی را مجلس تصویب کند، اجرا نمی‌کند؛ اما لایحه‌ای را که خودش بیاورد اجرا می‌کند. مثل بحث گاز که ۹۵۰میلیون دلار را خلاف اصل ۷۵قانون اساسی دانست اما دولت قبلا برای برداشت از حساب ذخیره ارزی متمم داد. بنابراین تصور می‌شود که بودجه جاری واقعی نیست. همچنین بودجه عمرانی هم واقعی نیست؛ چراکه بر اساس آمار به طور متوسط بین ۷۰ تا ۷۴درصد از بودجه عمرانی به صورت واقعی اختصاص یافته است همچنین براساس آمار حداکثر ۱۵هزار میلیارد تومان از بودجه عمرانی جذب خواهد شد و مابقی جذب نمی‌شود. بنابراین سال آینده یقینا متمم خواهیم داشت یا از بودجه عمران کم کرده و به بودجه جاری اضافه خواهیم کرد.
نکته دیگر اینکه ما از دولت سوال کردیم که ۴/۶میلیارد دلار پول واردات بنزین را از کجا آورده‌اید، گفتند که مازاد درآمد داشتیم، گفتیم که اول باید اجازه برداشت می‌گرفتید. حالا هم می‌دانیم که دولت قطعا مازاد درآمد دارد با توجه به نرخ ارز که پارسال هم ۸۹۰تومان گرفته شد و ۹۳۰تومان فروخته شد. بنابراین باید پیش‌بینی ارقام به واقعیت نزدیک باشد.
درخصوص بحث نفت، قیمت نفت در بودجه به معنای واقعی حداقل ۷۵دلار است نه ۷/۳۹دلار که اعلام شد! ما در طرح تثبیت قیمت‌ها، مابه‌التفاوت آن را که ۱۲۰۰میلیارد تومان است شفاف کردیم و ارقام را واقعی دیدیم. از سویی هم رییس‌جمهوری از افزایش ۵/۹درصد سود سهام و مالیات نفت به ۱۳درصد ناراحت بودند که این اعداد غیرواقعی نیست و بر اساس قانون مالیات‌ها اجرا شده است؛ بنابراین پیش‌بینی عدم تحقق این درآمدها اشتباه است چراکه درآمد جدیدی نیست؛ بلکه تنها نام آن تغییر داده شده است. همچنین درخصوص تبصره‌ها که مانور داده می‌شود حذف شده‌اند ما هم معتقدیم که تبصره‌های دایمی و احکامی که حکم دایمی دارند نباید در تبصره‌ها بیایند؛ بنابراین اینکه تصور کنیم انقلابی در بودجه‌ریزی رخ داده نیست بلکه احکام در ارقام مستتر است. به نظر من بودجه نه تنها تحول واقعی نداشته بلکه ۱۰۰درصد از برنامه چهارم انحراف داشته و خلاف قانون اساسی عمل کرده است.
عادل آذر: سال گذشته هنگامی که به عنوان مخالف لایحه بودجه ۸۶ صحبت می‌کردم، حدود ۶هزار میلیارد تومان کسری بودجه اعلام کردم که کاملا روشن بود با توجه به اصلاحیه ۳۶۰۰میلیارد تومانی و برداشت ۵/۳میلیارد دلاری از حساب ذخیره ارزی که ۵/۲ میلیارد آن تصویب شد به اضافه متمم ۲/۱میلیارد دلاری که رای نیاورد، همان پیش‌بینی ۶هزار میلیارد تومان کسری بودجه واقعی از آب درآمد. به نظر من امسال هم حدود ۸هزار میلیارد تومان کسری بودجه جاری داریم که یا باید از متمم استفاده کرد یا مثل امسال به اصلاحیه روی آورد. بنابراین کاملا روشن است که دولت در هزینه‌های بخش جاری کم‌اظهاری می‌کنند برای اینکه بگوید بودجه انقباضی است و انضباط مالی دارد در حالی که در هزینه‌های عمرانی بیش‌اظهاری می‌کند چراکه اگر نتوانست می‌خواهد از طریق متمم برداشت کند یا اینکه از طریق جابه‌جایی در ردیفها جبران کند. بنابراین ارائه متمم در سال ۸۷ کاملا طبیعی است که البته بستگی به حال و هوای مجلس هشتم و تعامل آن با دولت دارد.
اما درخصوص رابطه دولت و مجلس باید گفت که ما به عنوان نماینده مجلس از موضع پارلمان صحبت می‌کنیم بحث شخص نیست بلکه بحث رویکرد است؛ این بسیار عجیب است که آقای رییس‌جمهوری در گزارش خود به مردم علنی بیان می‌فرمایند که مجلس تصویب کرد که دولت سوخت هواپیما را غیریارانه‌ای پرداخت کند. البته ما اجرا نکردیم» «یا اینکه در مجلس تصویب کرد فرآورده‌های پتروشیمی را به قیمت آزاد بدهیم که البته ما اجرا نکردیم» و امروز (چهارشنبه) اعلام کرد که شما نمایندگان، دولت را ملزم به رعایت مدیریت خدمات کشوری کردید که ساز و کارهایش یک سال طول می‌کشد بنابراین ما نمی‌توانیم. (یعنی اجرا نمی‌کنیم.)
شاید این قضیه به این برگردد که ما در گذشته روسای‌جمهورمان تجربه پارلمانی داشتند و بنابراین با مجلس در تعامل مناسبی بودند، اما از مشکلات دولت نهم تجربه پارلمانی نداشتن رییس‌جمهوری است که به شان مجلس، تمکین از قانون و ... اهمیت نمی‌دهد. همین که احساس می‌کند قانون مانع ایجاد می‌کند، قانون را کنار می‌زند و اجرا نمی‌کند واین فوق‌العاده خطرناک است.
مثلا درخصوص قیمت بنزین، دولت نمی‌تواند بگوید که من نصف آن را اجرا و نصفی را اجرا نمی‌کنم اگر قبول ندارد می‌تواند به مجلس لایحه بیاورد و از آن دفاع کند و نمایندگان را قانع کند هر چقدر هم که فرآیند آن طولانی باشد.
عکس‌ها: دنیای اقتصاد، حمید جانی‌پور
ارسال نظر