حمیدرضا قنبری دادگاه قانون اساسی آلمان در رایی که در تاریخ ۱۴ ژانویه ۲۰۱۴ صادر کرد، برنامه «مداخله پولی فوری» بانک‌مرکزی اروپا (OMT) را خلاف قانون اعلام کرد. برنامه «مداخله پولی فوری» بانک‌مرکزی اروپا متضمن آن بود که اوراق قرضه آن دسته از دولت‌های اروپایی که در سال ۲۰۱۲ دچار مشکلات جدی مالی بودند توسط بانک‌مرکزی اروپا و در بازار ثانویه خریداری شود تا از تشدید مشکلات مالی آنها جلوگیری شود. این خریدها مشروط به انجام برنامه‌های اصلاحات مالی در کشورهای مزبور شده بود تا سوء‌مدیریت‌ها و بی‌انضباطی‌های مالی که در این کشورها وجود داشت اصلاح شود. دادگاه قانون اساسی آلمان، برنامه «مداخله پولی فوری» را خارج از حدود اختیارات بانک‌مرکزی اروپا اعلام کرد و رای مقدماتی خود را مبنی‌بر غیر‌قانونی بودن این برنامه صادر کرد. با این حال، رای مزبور، یک رای مقدماتی است و دادگاه، پرونده OMT را به دیوان دادگستری اروپا ارجاع داده است تا آن دیوان نیز نظر خود را در مورد ابعادی از برنامه OMT اعلام کند. پس از اعلام نظر دیوان دادگستری اروپا، دادگاه قانون اساسی آلمان، رای نهایی و قطعی خود را در مورد این موضوع صادر خواهد کرد.

رای دادگاه قانون اساسی آلمان، از معدود آرای قضایی است که مساله استقلال بانک‌مرکزی، حدود و ثغور آن و نیز ماهیت و تعریف سیاست پولی و تفاوت آن با سیاست‌های اقتصادی را به طور دقیق مورد بررسی قرار داده است. پس از صدور این رای، مطالب بسیاری از سوی صاحبنظران حقوقی و اقتصادی در دفاع یا انتقاد از آن نگاشته شد. در تمامی مطالب مزبور، اهمیت این رای و تاثیر جدی آن بر آینده بانکداری مرکزی در اروپا مورد تاکید قرار گرفته است. از این رو بررسی این رای می‌تواند علاوه‌بر روشن کردن ابعاد حقوقی بانکداری مرکزی، در درک تحولات بانکداری مرکزی در اروپا مفید واقع شود. در این نوشته پس از بررسی زمینه‌های صدور رای OMT، محتوای رای مزبور و درس‌هایی که می‌توان از آن در رابطه با اهداف و کارکردهای بانک‌مرکزی آموخت مورد اشاره قرار گرفته است.

۱. زمینه‌‌های صدور رای OMT

برنامه «مداخله پولی فوری» یا Outright Monetary Transaction بانک‌مرکزی اروپا که به اختصار به آن OMT گفته می‌شود، برنامه‌ای بود که در تابستان سال ۲۰۱۲ (۶ سپتامبر ۲۰۱۲) توسط بانک‌مرکزی اروپا اعلام شد. این برنامه در زمانی مطرح شد که برخی از دولت‌های اروپایی با مشکلات مالی جدی مواجه بودند. مشکلات مالی مزبور، موجب شده بود که ارزش اوراق قرضه آن دولت‌ها به شدت پایین بیاید و سرمایه‌گذاران، فقط با سودهای بسیار بالا حاضر باشند ریسک خرید آن اوراق را بپذیرند. این امر، به نوبه خود منجر به آن شده بود که هزینه‌های تامین مالی برای این دولت‌ها بالا برود و مشکلات مالی آنها تشدید شود. وضعیت مزبور، بحرانی بی‌سابقه را در حوزه یورو ایجاد کرده بود و احتمال ورشکسته شدن برخی از دولت‌های عضو حوزه یورو بیش از هر زمان دیگری قوت گرفته بود.

در چنین شرایطی، دولت‌های اروپایی برای حل این مشکلات، مکانیزم ثبات اروپا یا European Stability Mechanism را که به اختصار به آن ESM گفته می‌شود طراحی کردند. «مکانیزم ثبات اروپا»، در حقیقت یک سازمان بین‌المللی بود که بر اساس یک معاهده بین‌المللی تحت عنوان «معاهده تاسیس مکانیزم ثبات اروپا» ایجاد می‌شد. برای این سازمان، ۷۰۰ میلیارد یورو سرمایه در نظر گرفته شده بود که با مشارکت دولت‌های عضو تامین می‌شد و صرف اعطای کمک مالی به دولت‌هایی می‌شد که مشکلات مالی جدی داشتند. اعطای این کمک‌ها به شکل وام و مشروط به اجرای شرایط سفت و سختی بود که دولت‌های دریافت کننده، مکلف به رعایت آنها می‌شدند. علاوه‌بر این، سازمان مزبور این اختیار را نیز داشت که اوراق قرضه

منتشر شده توسط دولت‌های دچار مشکلات مالی را در بازارهای ثانویه خریداری کند.

در تابستان سال ۲۰۱۲، بحران مالی در حوزه یورو، جدی شده بود و برخی کشورهای اروپایی نیاز به کمک‌های مالی فوری داشتند. این در حالی بود که ESM هنوز نهایی نشده بود و مراحل تصویب در کشورهای عضو را به طور کامل طی نکرده بود. در این شرایط، بانک‌مرکزی اروپا وارد عمل شد و اعلام کرد هر اقدامی را که برای حفظ یورو لازم باشد انجام خواهد داد. بانک‌مرکزی اروپا به طور خاص اظهار کرد، در صورتی که کشورها، شروط اصلاحی معین شده توسط آن را اجرا کنند، اوراق قرضه آنها را در بازارهای ثانویه خریداری خواهد کرد. برخلاف ESM که محدود به ۷۰۰ میلیارد یورو بود، برنامه بانک‌مرکزی اروپا، یعنی OMT هیچ سقفی نداشت.

یکی از اصول اساسی اتحادیه پولی اروپا این است که هر دولتی، مسوول تصمیم‌گیری در مورد درآمدها و هزینه‌های خویش است و هیچ دولتی مکلف به جبران کسری بودجه دولت‌های دیگر نیست. این امر به صراحت در بند ۱ از ماده ۱۲۵ معاهده کارکرد اتحادیه اروپا (TFEU) مورد اشاره قرار گرفته است که مقرر می‌دارد هیچ‌یک از دولت‌های اتحادیه اروپا مکلف نیست که وجوه مالیات‌دهندگان خود را برای نجات کشورهای دیگر از مشکلات مالی مورد استفاده قرار دهد. با این حال، زمانی که بحران حوزه یورو به‌وجود آمد، دولت‌های اروپایی برای حفظ حوزه مزبور، ناچار بودند که به کشورهای دچار مشکل، کمک کنند. دو مکانیزم ESM و OMT برای همین هدف طراحی شده بودند. با این حال، میان مکانیزم‌های مزبور تفاوت‌هایی وجود داشت.

نخستین تفاوت که در بالا نیز مورد اشاره قرار گرفت این است که ESM از جهت مقداری، محدود به ۷۰۰ میلیارد یورو بود، حال آنکه OMT هیچ سقف مقداری نداشت. دومین تفاوت بسیار مهم این بود که ESM بر اساس یک معاهده ایجاد می‌شد و به تصویب پارلمان‌های دولت‌های عضو می‌رسید، اما OMT تصمیمی بود که راسا توسط بانک‌مرکزی اتخاذ شده بود و به تصویب پارلمان‌های دولت‌های عضو نرسیده بود. این امر، یکی از مهم‌ترین نکاتی بود که منجر به اعتراض به OMT و ارائه دادخواست مبنی‌بر غیر‌قانونی بودن آن به دادگاه قانون اساسی آلمان شد.

۲. محتوای رای OMT

مهم‌ترین ادعایی که علیه برنامه OMT مطرح شده بود، این بود که بانک‌مرکزی اروپا با تصویب و اجرای این برنامه، از اختیارات قانونی خود خارج شده است و این تصمیم خارج از حدود اختیارات این بانک بوده است. دادگاه برای بررسی صحت این ادعا، باید بررسی می‌کرد که آیا برنامه OMT یک برنامه مربوط به سیاست پولی است یا برنامه‌ای است در راستای اجرای سیاست‌های اقتصادی؟ چراکه وظیفه بانک‌مرکزی اروپا، وضع سیاست پولی است و سیاست‌های اقتصادی، خارج از دستور کار آن می‌باشند. برای پاسخ دادن به این پرسش، دادگاه ناگزیر بود که مفهوم سیاست پولی و تفاوت آن با سیاست اقتصادی را تبیین کند. این امر، در حقیقت مهم‌ترین قسمت رای OMT است و برای نخستین بار بود که یک دادگاه عالی در یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا، مفهوم سیاست پولی و تمایز آن با سیاست‌های اقتصادی را مورد بررسی قرار می‌داد.

دادگاه در پاسخ به پرسش فوق، اعلام کرد که سیاست پولی، امری است که باید آن را به نحو مضیق تفسیر کرد و هرگاه که در شمول یا عدم شمول سیاست پولی بر برنامه یا اقدامی تردید وجود داشته باشد، باید آن را خارج از سیاست پولی در نظر گرفت. مبنای این استدلال دادگاه، استثنایی بودن استقلال بانک‌مرکزی بود. در حقیقت، مرتبط کردن استقلال بانک‌مرکزی با تعریف سیاست پولی، یکی از ابتکارات رای OMT است و مدافعان این رای به طور جدی از آن حمایت کرده‌اند. استدلال دادگاه در این مورد عبارت است از اینکه استقلال بانک‌مرکزی، یک قاعده استثنایی است و متضمن انحرافی از این قاعده کلی است که مقامات عمومی باید مشروعیت دموکراتیک داشته باشند و منتخب مردم باشند. مقامات تصمیم‌گیرنده در بانک‌مرکزی، منتخب مستقیم مردم نیستند و از این رو، فاقد مشروعیت دموکراتیک می‌باشند. با این حال، دلایل محکمی وجود دارد که مقامات بانک‌مرکزی، انتخابی نباشند و برای مدتی‌ که معمولا طولانی‌تر از دوره تصدی دولت است، انجام وظیفه کنند. منتخبان مردم نیز حق ندارند از بانک‌مرکزی به‌عنوان وسیله‌ای برای رسیدن به اهداف سیاسی خود - ولو اینکه آن اهداف، مشروع باشند - استفاده کنند و تصمیمات بانک‌مرکزی بر مبنای ملاحظات بلندمدت و نه بر مبنای سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها اتخاذ می‌شوند؛ اما این همه موجب آن نمی‌شود که از یاد ببریم، استقلال بانک‌مرکزی، یک استثنا‌ است و طبیعت هر قاعده‌ استثنایی، محدود و مضیق بودن آن است.

از آنجا که استقلال بانک‌مرکزی، استقلال در سیاست‌گذاری پولی است، سیاست‌گذاری پولی نیز همچون استقلال بانک‌مرکزی باید مضیق و محدود تفسیر شود و صرفا باید شامل آن مواردی شود که در ارتباط مستقیم و انحصاری آنها با سیاست پولی تردیدی وجود ندارد؛ بنابراین اعمالی که ماهیت دوگانه دارند و از یکسو به سیاست پولی مربوط می‌شوند و از سوی دیگر مرتبط با سیاست‌های اقتصادی هستند، نباید جزو مواردی در نظر گرفته شوند که بانک‌مرکزی می‌تواند راسا و بدون تصویب منتخبان مردم در مورد آنها تصمیم‌گیری کند. دادگاه حتی به این امر اشاره می‌کند که اگر اجرای برنامه‌ای متضمن استفاده از ابزارهایی باشد که آن ابزارها در سیاست‌های اقتصادی نیز مورد استفاده قرار می‌گیرند، نباید آن برنامه را یک برنامه انحصاری سیاست پولی در نظر گرفت. در خصوص برنامه OMT دادگاه به این نکته اشاره می‌کند که این برنامه، برای جبران کسری بودجه برخی دولت‌های اروپایی مورد استفاده قرار گرفته است؛ بنابراین نمی‌توان آن را یک برنامه سیاست پولی محض دانست. همچنین، دادگاه به این نکته اشاره می‌کند که بانک‌مرکزی اروپا، انجام یکسری اصلاحات اقتصادی و بودجه‌ای را به منزله شرط اجرای برنامه OMT در نظر گرفته است. دادگاه این پرسش را مطرح می‌کند که اگر OMT یک برنامه سیاست پولی محض است، چرا شرایط اقتصادی برای آن در نظر گرفته شده است؟

استدلال دیگر دادگاه، برای اثبات غیر‌قانونی بودن OMT قاعده «منع مالیات‌ستانی بدون نمایندگی» است. بر اساس این قاعده، تنها کسانی حق دارند اقدام به وضع مالیات کنند که برای این کار، از مردم نمایندگی داشته باشند. روشن است که بانک‌مرکزی اروپا از مردم اتحادیه اروپا نمایندگی ندارد و بر این اساس، حق اخذ مالیات از آنان را ندارد. OMT از آن جهت متضمن اخذ مالیات دانسته شده است که اگر دولت‌های منتشرکننده اوراق قرضه مورد بحث، در سررسید این اوراق، نتوانند بدهی‌های خود به بانک‌مرکزی اروپا را پرداخت کنند، سرمایه آن بانک کاهش می‌یابد و دولت‌های عضو، مکلف هستند برای جبران این سرمایه، وجوه مالیات‌دهندگان خویش را هزینه کنند. این امر، به نوعی بار مالیاتی شهروندان اتحادیه اروپا را افزایش می‌دهد. مجموعه استدلالات فوق، دادگاه قانون اساسی آلمان را به این نتیجه می‌رساند که در رای مقدماتی مزبور، برنامه OMT را غیر‌قانونی و خارج از حدود اختیارات بانک‌مرکزی اروپا اعلام کند. با این حال، برای صدور رای قطعی باید منتظر اعلام نظر دیوان دادگستری اروپا و واکنش بعدی دادگاه قانون اساسی آلمان به آن ماند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

آلمان به‌عنوان کشوری شناخته شده است که به‌دلایل تاریخی، سنت استقلال بانک‌مرکزی در آن ریشه‌دارتر از سایر کشورهای اروپایی است و این کشور، همواره در قامت جدی‌ترین مدافع استقلال بانک‌مرکزی ظاهر شده است. با این حال، دفاع این کشور از استقلال بانک‌مرکزی موجب نشده است که اصول اساسی دیگری، همچون تفکیک سیاست پولی از سیاست‌های اقتصادی و منع مالیات‌ستانیِ بدون نمایندگی مورد توجه قرار نگیرند.

آنچه از رای OMT می‌توان آموخت این است که نه منابع و نه حتی اختیارات بانک‌مرکزی، نباید در راستای حل مشکلات و کسری‌های بودجه‌ای مورد استفاده قرار گیرند و خلط سیاست‌های مزبور، نشانگر خروج بانک‌مرکزی از حدود اختیارات آن است. همچنین، وضع سیاست‌هایی که اثر بازتوزیعی یا Redistributive در جامعه دارد و متضمن انتقال منابع از بخشی از مردم به بخشی دیگر است، جزو اموری است که نیاز به تصویب قانون‌گذار دارد و بانک‌مرکزی، با توجه به ماهیت غیر‌انتخابی آن نمی‌تواند چنین سیاست‌هایی را وضع و اجرا کند.