حاکمیت قانون و محیط کسب‌و‌کار

گروه صنعت و معدن - یکسال از ابلاغ قانون بهبود مستمر فضای کسب‌و‌کار آن هم نه از سوی رئیس دولت قبل بلکه از سوی رئیس مجلس می‌گذرد اما هنوز خبری از اجرای این قانون نیست. قانون بهبود مستمر فضای کسب‌و‌کار با هدف آسیب‌شناسی چالش‌ها و رفع موانع پیش روی فعالان اقتصادی کشور ۱۶بهمن سال گذشته تصویب شد، اما به‌دلیل عدم‌ابلاغ آن از سوی رئیس‌جمهور وقت، سرانجام به دستور علی لاریجانی در ۲۸ اسفند سال گذشته در روزنامه رسمی کشور منتشر شد تا دستگاه‌های اجرایی دولت بهانه‌ای برای عدم‌اجرا نداشته باشند. اما ابلاغ این قانون از سوی مجلس نیز الزامی برای اجرای آن به وجود نیاورد و دولت قبل از اجرای آن سرباز زد و دولت جدید نیز با وجود شعارهای بسیار برای بهبود فضای کسب‌و‌کار هنوز تمایلی برای اجرای این قانون از خود نشان نداده است و با این شرایط می‌توان گفت این قانون در حال خاک خوردن است. اوضاع نابسامان فضای کسب‌و‌کار سبب شد تا بانک جهانی در گزارش خود در رابطه با بهبود فضای کسب‌و‌کار در بین کشورهای جهانی اعلام کند، ایران در سال ۲۰۱۳ با هشت پله سقوط در بین ۱۸۹ کشور حاضر در این گزارش، رتبه ۱۵۲ را به خود اختصاص دهد.

انتقال این قانون به گنجه، مرکز پژوهش‌های مجلس را از تکاپو نینداخت به‌طوری‌که این مرکز در گزارشی به حاکمیت قانون و محیط کسب‌و‌کار پرداخته و عوامل اثرگذار در این بخش را مورد بررسی قرار داده است؛ گزارشی که نشان می دهد در صورت اجرای این قانون شرایط برای فعالان اقتصادی کشور تسهیل خواهد شد.

در این گزارش آنچه باید در ابتدا مورد توجه قرار گیرد، فرآیند تبدیل حاکمیت قانون به هدف اصلی نهادهای بین‌المللی فعال در امر توسعه است. در این گزارش، لزوم حاکمیت قانون در محیط کسب‌وکار و به عبارت دیگر دستاوردهای مفهوم مذکور برای کسب‌وکارها، در چهار بخش دسته‌بندی و تبیین شده است. نخستین الزامی که تنها با استقرار حاکمیت قانون در محیط کسب‌وکار برآورده خواهد شد، قابلیت پیش‌بینی اوضاع و احوال و تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی بر مبنای پیش‌بینی مذکور است. دوم حاکمیت قانون از طریق توجه ویژه به حق‌ها، حقوق مالکیت را مورد حاکمیت قرار می‌دهد. سوم تامین فرصت برابر و برخورد برابر، منصفانه و غیرشخصی اجزای حکومت با فعالان اقتصادی، تنها از رهگذر التزام حکومت به حاکمیت قانون قابل دستیابی است. چهارم برقراری حاکمیت قانون یکی از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های کاهش هزینه‌های مبادله و همچنین برآوردن انتظارات مشروع است.

اما یکی از مهم‌ترین آسیب‌هایی که محیط کسب‌وکار ایران از آن رنج می‌برد، فقدان حاکمیت قانون است. ادعای گفته شده را می‌توان در اکثر اظهارنظرهای سیاست‌گذاران و فعالان اقتصادی در نقد عملکرد حکومت در خصوص محیط کسب‌وکار مشاهده کرد.

جایگاه حاکمیت قانون در محیط کسب‌وکار

محیط کسب‌وکار را باید متشکل از عواملی بدانیم که در مدیریت بنگاه‌ها موثرند، اما خارج از کنترل بنگاه‌ها قرار دارند؛ «قوانین و مقررات» در جایگاه مهم‌ترین عوامل در محیط کسب‌وکار قابل ارزیابی هستند. بر همین اساس است که می‌توان گفت مهم‌ترین موضوع در محیط کسب‌وکار، «مقررات‌گذاری» است و محیط مناسب برای توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط بسیار حائز اهمیت است. چنین محیطی اصولا باید توسط دولت و در سطوح ملی و محلی ایجاد شود. یک عنصر حساس در ایجاد چنین محیط توانمندی، ساختار قانونی شفاف و جامع و به‌عبارت بهتر، «محیط حقوقی» مناسب است. «محیط حقوقی کسب‌وکار» در واقع متناظر با نظام حقوقی لازم‌الاجرا در هر کشور، اعم از قانون، مقررات، عرف، رویه قضایی و مانند اینها است و مهم‌ترین اجزای آن، قوانین و مقررات مربوط به شرکت‌ها، قراردادها، ‌آیین دادرسی مدنی و کیفری و مسوولیت مدنی است. نظریه حاکمیت قانون، چنانکه در ادامه توضیح داده می‌شود، ناظر بر ویژگی‌های این ساختار قانونی، مختصات مراجع وضع ساختار مذکور و همچنین مجریان آن است. «کمیته توسعه بنگاه‌ها»- یکی از کمیته‌های فعال وابسته به سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) - محیط کسب‌وکار را به مثابه شرایط پیچیده سیاستی، حقوقی، نهادی و مقررات‌گذارانه تعریف کرده است که بر فعالیت‌های کسب‌وکار حاکم است. در یکی از گزارش‌های نهاد مذکور، محیط کسب‌وکار یکی از اجزای فضای سرمایه‌گذاری برشمرده شده و مشتمل بر سازوکارهای اداری و اجرایی مستقر برای اعمال سیاست‌گذاری‌های دولتی و همچنین ترتیبات نهادی است که بر کارکرد بازیگران اصلی تاثیر می‌گذارند(مانند دستگاه‌های دولتی، مراجع مقررات‌گذاری و سازمان‌های عضو کسب‌وکار شامل انجمن‌های کسب‌وکار زنان، سازمان‌های جامعه مدنی، اتحادیه‌های تجاری).

علاوه بر اینها، در یکی از گزارش‌هایی که توسط بانک توسعه آسیایی منتشر شده، از محیط اقتصاد کلان، محیط بازار مالی، زیرساخت، مهارت‌ها و کارآمدی بازار کار، حکمرانی و نهادها عوامل ساختاری که به شکل‌گیری محیط کسب‌وکار کارآمد و رقابتی کمک می‌کند نام برده است. به عوامل مذکور می‌توان عامل جدیدی نیز افزود که عبارتند از اثربخشی حکومت، حاکمیت قانون، کیفیت مقررات‌گذاری و کنترل فساد. به عنوان مثالی دیگر، در یکی از گزارش‌های بانک جهانی راجع به کشورهای منطقه «منا»، سه جنبه سیاست‌گذاری (به معنای عام، اعم از قانون‌گذاری) که در شکل‌دهی رفتار سرمایه‌گذاران اهمیت بیشتری دارند تببین شده‌اند که عبارتند از: قوانین، مقررات و سیاست‌های رسمی که دولت‌ها در زمینه محیط کسب‌وکار تدوین می‌کنند، شیوه اجرا و الزام قواعد، مقررات و سیاست‌ها در عمل، شکل‌گیری انتظارات سرمایه‌گذاران درباره سیاست‌های آینده و چگونگی اجرای آنها تقسیم‌بندی شدند. نمونه‌ای از یک پژوهش در خصوص تاثیر این قوانین بر حوزه صنعت در این بحث قابل توجه است. در این پژوهش، ادعا شده است که با وجود سرمایه‌گذاری‌های هنگفت فیزیکی در بخش صنعت در ایران، بخش مذکور به اندازه‌ کافی و مناسب رشد نکرده است. با توجه به این واقعیت، ریشه‌های رشد پایین صنعت از منظر برخی از قوانین مهم حاکم بر محیط فعالیت‌ بخش‌ صنعت بررسی شده است. در مطالعه مذکور، قوانین مالیات کار، تامین اجتماعی و سایر قوانین مرتبط با بخش صنعت، از جمله قانون تعزیرات حکومتی و قانون مقررات صادرات و واردات مورد بحث قرار گرفته است. چنانکه از تحلیل‌های ارائه شده در پژوهش مذکور برمی‌آید، قوانین به طور کلی و قوانین مربوط به مالیات، کار و تامین اجتماعی به طور خاص، تاثیرات بسزایی در کمیت و کیفیت عملکرد بخش صنعت دارند. اهمیت این قوانین اصلی به اندازه‌ای است که «محیط حقوقی» در کنار «محیط اقتصادی» و «محیط سیاسی» مورد توجه قرار گرفته است.

دستاوردهای حاکمیت قانون در محیط کسب‌وکار

از سوی دیگر کسب‌وکارها برای فعالیت و ادامه حیات، نیازمند پیش‌نیازها و ضرورت‌های مختلفی هستند. چنانکه گفته شد، یکی از مهم‌ترین این الزامات، بستر قانونی- حقوقی مناسب است. ابعاد این بستر حقوقی در تفاسیر و تعابیر مختلف از نظریه حاکمیت قانونی تبیین و تامین شده است. در واقع دسته‌بندی مجموعه الزاماتی برای محیط کسب‌وکار است که از طریق حاکمیت قانون تامین و تضمین می‌شوند. الزاماتی که برای محیط کسب‌وکار قابل دسته‌بندی است و توسط حاکمیت قانون تامین و تضمین می‌شوند عبارتند از: قابل پیش‌بینی بودن، تامین و تضمین حقوق مالکیت، تامین فرصت برابر و برخورد برابر و منصفانه حکومت، کاهش هزینه‌های مبادله. قابلیت پیش‌بینی یکی از الزاماتی است که با استقرار حاکمیت قانون در محیط اقتصادی تحقق می‌یابد، قابلیت پیش‌بینی اوضاع و احوال توسط شهروندان و فعالان اقتصادی و برنامه‌ریزی بر اساس پیش‌بینی‌های معقول است.

تامین و تضمین حقوق مالکیت یکی دیگر از الزامات برای محیط کسب‌و‌کار است، میزان تضمین و حمایت از حقوق مالکیت در برابر تعدی دولت و دیگر افراد، مولفه‌ای به شدت تاثیرگذار در کسب‌و‌کار و فعالیت‌های اقتصادی است. آثار اقتصادی حقوق مالکیت را می‌توان به این ترتیب برشمرد: انباشت سرمایه (فیزیکی، انسانی و اجتماعی)، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، پس‌انداز و مصرف بخش خصوصی، استفاده کارآ از منابع و کارآیی، تاثیر بر میزان رانت‌جویی و رشد و توسعه اقتصادی. اما مهم‌ترین وجه اقتصادی حقوق مالکیت آن است که امکان و فرصت کسب‌و‌کار و اجازه خلق ثروت را فراهم می‌آورد.

از دیگر دستاوردهای حاکمیت قانون برای محیط کسب‌و‌کار، فراهم کردن فضایی است که صاحبان کسب‌وکار بتوانند به نحو برابر و منصفانه فعالیت و رقابت کنند. در یکی از تعاریف ارائه‌شده در حاکمیت قانون آمده است: «... حاکمیت قانون مبین موقعیتی است که در آن شهروندان و مقامات رفتار خود را با قواعد شناخته شده عمومی که پذیرفته شده و بر همگان الزام‌آور است، تنظیم و کنترل کند.»

یکی از مهم‌ترین دستاوردهای التزام مقامات حکومتی به حاکمیت قانون، امکان پیش‌بینی و معقول بودن هزینه‌های مبادله برای شهروندان، به‌ویژه فعالان اقتصادی است. مباحث مربوط به هزینه‌های مبادله و ضرورت کاهش آن، یکی از مهم‌ترین مباحث اقتصاد نهادگر است. هزینه‌های مبادله، چنین تعریف شده است: «عوامل بازار برای آنکه قادر به انجام دادن مبادله‌ای با امنیت شوند، مجبور به تقبل هزینه‌ها هستند تا بفهمند فرصت‌های مبادله چگونه و کجا رخ می‌دهد و مخاطرات و نااطمینانی‌های احتمالی کدام است. این هزینه‌ها اصطلاحا هزینه‌های مبادله‌ نام دارند.» هزینه‌های مبادله به سه دسته هزینه‌های مبادله از لحاظ مبادلات بازار، هزینه‌های مبادله مربوط به مبادلات مدیریتی و هزینه‌های مبادله سیاسی دسته‌بندی شده است.

با این شرایط باید گفت چگونه حاکمیت قانون امروزه به شعار اصلی برای توسعه تبدیل شده و هرگونه اصلاحات ضروری قانونی- حقوقی برای بهبود کسب‌و‌کارها، تحت لوای حاکمیت قانون مطرح می‌شود.

بر همین اساس است که توجه نهادهای بین‌المللی که با روش‌ها و ابزارهای گوناگون و ارزیابی و سنجش محیط کسب‌و‌کار در کشورها می‌پردازند، به‌طور روزافزونی به مولفه‌هایی که ریشه در حاکمیت قانون دارند یا به‌نحوی از جمله پیامدهای استقرار حاکمیت قانون تلقی می‌شوند، جلب شده است. از جمله ارزیابی کیفیت و کمیت مقررات و مقررات‌گذاری که در شاخص‌های «انجام کسب‌و‌کار» و «حکمرانی» از طریق نماگرها و مولفه‌های مختلف مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.