گزارش گروه مشاوران هاروارد از برنامه‌ریزی در ایران
دیوان‌سالاری و برهوت تصمیم‌گیری
ابوالحسن ابتهاج
دیدگاه دوم، برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران و سایر کشورها را ابزار مدرن سرمایه‌داری مسلط برای استثمار اقتصادهای پیرامونی یا عقب‌افتاده تلقی می‌کند و اما، نویسندگان این کتاب دیدگاهی دیگر را ملحوظ کرده‌اند: «نویسندگان این کتاب، پاسخی دیگر به پرسش عوامل ناکامی برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران داده‌اند و به نظر می‌رسد مطالعه آن بتواند افق‌های تازه‌ای را برابر صاحب‌نظران و محققان علاقه‌مند به موضوع تجربه برنامه‌ریزی توسعه در ایران چه از نظر نحوه ارزیابی تلاش‌های گذشته و چه از نظر شناسایی شرایط لازم در آینده برای اجتناب از شکست‌های گذشته پدید آورد. تفاوت این دیدگاه با دو دیدگاه قبلی و دیدگاه‌های کم وبیش مشابه شاید تا حدودی ناشی از این باشد که کارشناسان خارجی یا غیر خودی آن را مطرح کرده‌اند. این کارشناسان در اواسط دهه۱۳۳۰، به درخواست ابوالحسن ابتهاج، رئیس وقت سازمان برنامه و با کمک مالی بنیاد فورد در آمریکا از دانشگاه هاروارد استخدام شدند تا سازمان برنامه را در امر تهیه برنامه عمرانی سوم که اولین برنامه عمرانی جامع در کشور بود، یاری کنند آنان به‌دلیل زندگی در یک محیط اقتصادی و سیاسی توسعه‌یافته چون آمریکا که با محیط کشور در حال توسعه‌ای چون ایران تفاوت داشت طبیعتا نگرش دیگری به عوامل توسعه‌نیافتگی در ایران و تحلیل متفاوتی درباره تجربه برنامه‌ریزی در آن داشتند.
علاوه بر این گروه کارشناسی مذکور برخلاف برخی از محققان داخلی که بدون تجربه کردن محیط برنامه‌ریزی در کشور صرفا در چارچوب نظریه‌های وارداتی و فارغ از شرایط خاص این محیط تاریخچه برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران را مورد ارزیابی قرار داده‌اند، خود به‌دلیل مدت نسبتا طولانی (پنج سال) فعالیت مشاوره‌ای در سازمان برنامه به‌عنوان سازمان مرکزی برنامه‌ریزی کشور به مجموعه نیروها و انگیزه‌های حاکم بر رفتار این سازمان و نحوه تعامل آن با بقیه سازمان دولت اشراف داشتند. بخش‌های مختلف گزارش این گروه نشانگر موقعیت ویژه و کلیدی آن در فرآیند تهیه برنامه عمرانی سوم است عامل دیگری که دیدگاه‌های این گروه درباره نتایج کار نظام برنامه‌ریزی در ایران را از دیدگاه‌های متعارف متمایز می‌کند، این است که احتمال تاثیر داوری‌های ارزشی بر آن کمتر از دیدگاه‌های دیگر بوده است. بنابراین به نظر می‌رسد گزارش گروه مشاوران هاروارد واقع‌بینانه‌تر از دو دیدگاه دیگر، ناکامی برنامه‌ریزی اقتصادی در کشور را تبیین کرده باشد. تصور می‌شود که هر سه دیدگاه وجه مشترکی داشته باشند که بتواند معیار خوبی برای داوری درباره میزان اعتبار آنها باشد. خاصیت ضمنی بیان این وجه مشترک آن است که خواننده آمادگی کافی برای فهم روح حاکم بر گزارش مشاوران هاروارد را پیدا کند و بتواند بین داده‌ها و حقایق گذشته درباره تجربه برنامه‌ریزی توسعه در ایران و نظرات نویسندگان این گزارش رابطه معناداری بیابد.»
گروه دوم مشاوران هاروارد در سال۱۳۳۸ وارد ایران شدند و در کنار مشاوران بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه به فعالیت نظری پرداختند؛ هرچند که این دو گروه بر سر تدوین و چگونگی اجرای برنامه سوم عمرانی اختلاف نظر داشتند. نویسنده کتاب در مقدمه‌ای روشنگرانه دلایل ناکامی و ناامیدی از چشم‌انداز برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران را برشمرده است.
این گزارش در سال۱۳۴۲ نوشته شده و یک‌سال پیش از آن گروه مشاوران هاروارد به‌دلیل «ناخرسندی از شرایط موجود» ایران را ترک کرده بودند.
«هرچند آنان گروهی نبودند که مغلوب احساس فراگیر ناامیدی و بدبینی شوند.» تاس اچ.مک لئود، سرپرست اجرایی گروه مشاوران هاروارد در مقدمه کتاب، محتوای کلی آن را شرح داده است: «جالب است که پس از جلسات گروه در خرداد۱۳۴۱ روشن شد که بزرگ‌ترین مشکل هر یک از مشاوران در گردآوری تجارب خود این است که تا چه حد می‌توانند تمایلات شخصی را از منطق حرفه‌ای جدا کنند.
علاوه‌بر این تصمیم نهایی مبنی‌بر ترک ایران نیز نتوانست به ابهام و دودلی خاصی پایان دهد که اکنون به نظر می‌رسد دیگر جزء جدایی‌ناپذیر وضعیت مبتلابه مشاوران شده باشد. به عبارت دیگر بیشتر مشاوران اگر شرایط فردی به آنان اجازه می‌داد شدیدا تمایل داشتند که کار خود در ایران را مجددا از سر گیرند. غرور حرفه‌ای نیز تاحد زیادی با این احساس تعلق خاطر درهم آمیخته بود. در این حوزه از کمک فنی بین‌المللی مشاور حرفه‌ای واقعی علائق و نگرش‌هایی دارد که نمی‌توان آن را عاملی خنثی در رویدادهایی تلقی کرد که خود نیز در آنها دخیل است. بر خلاف تصور عده‌ای، مشاور خارجی ناظر بی‌طرف یا تکنسین فاقد شخصیت انسانی نیست.» مک لئود در ادامه می‌نویسد: «هنگامی که دومین گروه مشاوران هاروارد به ایران پا گذاشتند، مجموعه نیروهای نهاد گروه مشاوره‌ای هاروارد به برنامه‌ریزی جامع ایمان کامل آورده بودند. در این هنگام چارچوب‌های برنامه عمرانی سوم فقط یک مرحله تا تکمیل نهایی فاصله داشتند.
آینده مدیریت امور اقتصادی سازمان برنامه نیز که هدف اختلاف‌نظر بود در گروی این قرار گرفته بود که آیا کارهای پیش‌بینی‌شده در برنامه سوم کامل است یا نه؟ گروه دوم مشاوران تنها وظیفه داشت که در قالب تعیین سیاست‌ها، برنامه‌ها و الگوهای مناسب برای مخارج دولت به این نقشه بزرگ عینیت ببخشد. بخش اعظم گزارش به تحلیل علل عدم امکان تحقق این امر اختصاص دارد. عدم اعتقاد گروه دوم مشاوران به سودمندی برنامه‌ریزی جامع صرفا عاملی نیست که در حال حاضر برای توجیه کردن شکست این نوع برنامه‌ریزی در ایران مورد استفاده قرار گرفته باشد. در این صورت دیگر حرف با ارزشی برای گفتن نمی‌ماند. ما اکثرا با این گمان کار خود را آغاز کردیم و همه با این باور کارمان را به پایان رساندیم که اشخاص معتقد به برنامه‌ریزی جامع در داوری خود درباره این نوع برنامه‌ریزی دچار اشتباه شده‌اند یا اینکه بیش از اندازه به قضاوت خود درباره این برنامه‌ریزی اعتماد کرده‌اند که متکی بر شواهد کافی نبوده است. آن موقع با توجه به شرایط حاکم در ایران برنامه‌ریزی جامع نمی‌توانست کارساز باشد. یکی از مشاوران که نام وی را نخواهیم گفت در یکی از جلسات هفتگی گروه مشاوره‌ای هاروارد گفته بود که او تصور می‌کند که ماموریت یافته است تا کار غیر ممکنی را انجام دهد. این اختلاف نظر بنیادی در سرتاسر گزارش ما طنین‌انداز می‌شود و احتمالا نشانه ناخوشایند دیگری از شدت این اختلاف نظر را عرضه می‌کند.
این امر ضمن آنکه تاسف‌بار است، اما به عذرخواهی نیاز ندارد. هرچند این اختلاف نظر از نخستین روزهای کار گروه دوم مشاوران وجود داشت و ادامه یافت، اما کاملا به درون خود گروه محدود شد و اجازه ندادیم تا فعالیت‌های اعضای گروه را در انجام وظایف رسمی خود تحت‌الشعاع قرار دهد.
ما به‌عنوان اعضای یک تن واحد یعنی گروه مشاوره‌ای هاروارد در مقابل همکاران ایرانی خویش مسوولیت کارهایی را پذیرفتیم که در گذشته به نام این گروه انجام شده بود. هر کاری به جز این بی‌انصافی نسبت به مشاوران قبلی بود همکاران ایرانی ما را سردرگم می‌کرد، اعتبار گروه را خدشه‌دار می‌کرد و کل کار را بی معنا می‌کرد. ما آگاهانه کوشیدیم تا در چارچوب شرایطی کار کنیم که از پیش تعیین شده بود و به‌عنوان نقطه آغاز این کار آن داوری اساسی گروه اول مشاوران یعنی ضرورت جامعیت برنامه‌ریزی در ایران را بپذیریم.
نقش خود مشاور مساله دوم بود که دو گروه مشاوران درباره آن اختلاف نظر داشتند. گروه اول در مجموع و اگر نه فرد فرد نقش مشاور خارجی را به مفهوم مدیران عملیات اجرایی باور کرده یا به آسانی پذیرفته بود. بر این اساس آنان مسوولیت کارهای اجرایی را پذیرفتند و آزادانه و گاهی مقتدرانه وارد جریان تصمیم‌گیری دولت شدند.»
لئود توضیح می‌دهد که گروه دوم مشاوران نظر دیگری درباره نقش مشاور داشته‌اند. تاکید و مطالبه واقعی آنها بر «نقش مشاوره‌ای محض» بوده است.
«گروه با التفات به این موضع، این سیاست سازگار و گاهی نامقبول را اختیار کرد که از پذیرفتن مسوولیت‌های اجرایی شامل مسوولیت اتخاذ برخی تصمیمات سیاستی معین خودداری کند. برخی از شرایط مورد نظر گروه دوم مشاوران با دشواری تحقق یافت و برخی دیگر هرگز تحقق نپذیرفت. برای مثال در فضای نسبتا تیره و تار مدیریت امور اقتصادی ایفای نقش مشاوره‌ای محض و حفظ سیاست سازگار با این نقش گاهی بسیار دشوار بود؛ به‌ویژه برای آن دسته از اعضای گروه که به تناسب کار حرفه‌ای معمول خود، یعنی کارکنان ستادی تجارب شایان توجهی در امر تصمیم‌گیری اداری و عمل به آن داشتند. همچنین همه آنان عقیده داشتند که رویه‌های عملی گروه اول مشاوران کار گروه دوم را دشوارتر کرده است.»
لئود در نخستین فصل گزارش تفصیلی خود با عنوان « طرح کلان: برنامه یا مدل» ضمن تبیین این موضوع که کار فکری مشاوران در دوره پرکار سه ساله به تهیه برنامه منتهی نشد، بلکه در بهترین حالت آن را می‌توان چارچوب یا طرح کلی برنامه نامید، توضیح داده است: در این باب، مشاوران نظر روشن و یکدستی نداشته‌اند. از یک طرف در نوشته‌های یکی از مشاوران این عبارت پرحرارت دیده می‌شود «آنچه قبلا طرح کلی برنامه بود اکنون یک برنامه است.» بر اساس این عبارت گویی که صرف پذیرش نتیجه کار برنامه سوم در خود سازمان برنامه و انتشار آن تحولی در محصول کار برنامه‌ریزان پدید آورده است. از طرف دیگر، طبق تمام شواهد موجود دست‌کم یکی از مشاوران ارشد و مجرب‌تر گروه دائما علیه غلو در ارزیابی نتیجه کار برنامه‌ریزی هشدار می‌داده است. به نظر وی هرچند کار تهیه برنامه سوم ساختار مفهومی سودمند و حتی ضروری پدید آورده بود؛ اما این ساختار تا تبدیل شدن به برنامه راه درازی در پیش داشت. در اینجا منظور برنامه‌ای است که طرح تفصیلی اولیه اقداماتی باشد که به سمت هدف‌های پذیرفته‌شده توجه دارند. درحالی‌که اختلاف نظر مشاوران درباره موضوع فوق مشهود بود در مقابل، بیشتر همکاران ایرانی به غلط نسبت به نتیجه مطلوب کار تهیه برنامه سوم یقین داشتند.» فصل دوم کتاب با تبیین نگرانی مشاوران خارجی از فقدان یا بی‌کفایتی نیروهای خبره و کارآمد در سازمان برنامه آغاز می‌شود: «تاریخ برنامه‌ریزی در ایران نشان می‌دهد که مشاوران خارجی همیشه نگران مساله کفایت نیروهای متخصص در سازمان برنامه بوده‌اند به نظر می‌رسد ابتدا مشغله ذهنی مشاوران این بوده است که نیروی انسانی مناسبی برای امور فنی و اداری سازمان گذارده شود.
در سال‌های اول برنامه‌ریزی در ایران دیدگاه‌ها در قبال این فعالیت محدود بود و این مشغله با دیدگاه فوق کاملا تناسب داشت. گزارش شرکت مشاوران ماوراء بحار راه‌های گوناگونی برای بهره‌برداری موثر از نیروی انسانی داخلی و خارجی مدنظر قرار داد؛ اما این توجه در درجه اول معطوف به فعالیت‌های درون سازمانی و راه‌هایی بود که بتواند سطح عمومی مدیریت سازمان برنامه را تقویت کند. پس از بسط اندیشه برنامه‌ریزی از مفهوم محدود برنامه‌ریزی کارهای عمرانی به مفهومی فراگیرتر، مدتی طول کشید تا نیروی انسانی مورد نیاز برای کارهای برنامه‌ریزی مورد بررسی دقیق‌تر قرار گیرد و این به‌ویژه تا زمانی که ابتهاج پا به صحنه برنامه‌ریزی در کشور نگذاشت عملی نشد. ابتهاج در ۱۱شهریور۱۳۳۳ به سمت رئیس سازمان برنامه منصوب شد. وی هنگام این انتصاب در یک گفت‌وگوی خصوصی سازمان برنامه را سازمانی توصیف کرد که روحیه‌اش ضعیف شده و بدون کمک کارشناسان خارجی قادر به برنامه‌ریزی ثمربخش نیست. تقریبا همزمان با این گفت‌وگو روزنامه نیویورک‌تایمز نیز در گزارشی به نقل از ابتهاج نوشت: «سازمان برنامه و کارکنانش از ننگ فساد، سوء‌مدیریت، عدم کارآیی کارکنان زائد و قوم و خویش بازی پاک خواهد شد.» چون این‌گونه اظهارات یکی از قواعد معمول در جهان سیاست در منطقه خاورمیانه است نیت گوینده و تاثیر آن را به سختی می‌توان ارزیابی کرد.
با وجود این، می‌توان به دلایلی باور کرد که ابتهاج اظهرات فوق را با اعتقاد کامل و منظور خاص گفته بود. ابتهاج در همان اوایل تصدی مدیریت سازمان برنامه تاکید کرد که این سازمان باید در کمترین زمان ممکن از کارهای اجرایی دست بکشد و تمام نیرویش را به کارهای برنامه‌ریزی اختصاص دهد. برای اینکه دست‌کم تکرار تاریخ را نشان داده باشیم، می‌توان افزود که در تابستان سال۱۳۴۱ که مقارن با تلاش سازمان برنامه برای حفظ موجودیت خود بود مشاوران هاروارد در آخرین تلاش خود عین نظر ابتهاج را با قوتی بیشتر مجددا اظهار کردند. نکته مهم این است که ابتهاج اولین مقام سازمان برنامه بود که در چارچوب کار برنامه‌ریزی جامع اهمیت متمایز کردن برنامه‌ریزی و کارهای اجرایی را درک کرد. وی همچنین ضرورت سازمان‌دهی مناسب برای استخدام برنامه‌ریزان را که کاری متمایز از کارهای اجرایی انجام دهند، تشخیص داده بود.»
از نظر لئود، چند مساله مانع اصلی توفیق مشاوران هاروارد بوده است: کمبود اقتصاددانان به‌طوری‌که هنگام تشکیل دفتر اقتصادی سازمان برنامه تنها 47نفر اقتصاددان در ایران وجود داشته است. الگوهای دیوان‌سالاری؛ رفتار آمرانه مدیران نزدیک به دربار، گروه مشاوران هاروارد را در موقعیت ناخوشایندی قرار داده بود. ازآنجاکه سیاست در ایران به صحنه مبارزه علنی برای پیشرفت شخصی و کسب قدرت بدل شده بود در نهایت به نوعی دیوان‌سالاری می‌انجامد. روابط شخصی؛ «ما دائما در بیم و حیرت از شدت شخصی شدن پدیده‌های اجتماعی در جامعه‌ای بودیم که بحق می‌توان آن را جامعه‌ای شخصی‌شده نامید.»
مواجهه بی‌ثمر با تحصیل‌کردگان ایرانی از غرب برگشته، دیگر معضلی بوده که مشاوران هاروارد را آزار داده است: «این‌طور نباید تصور کرد که تحصیل‌کردگان خارج از کشور فقط در مدیریت امور اقتصادی یا سازمان برنامه حضور داشتند. آنان در دستگاه‌های اجرایی دیگر و در رده‌های بالای بخش عمومی نیز دیده می‌شدند ملاحظه این گروه این احساس را به شخص می‌داد که تحصیل‌کردگان خارج از کشور در بخش عمومی اردو زده‌اند و آماده‌اند تا پیش از اولین توفان اردوی خود را جمع کنند یا در صورت دریافت پیشنهاد جا و مکان بهتر آن را واگذار کنند با وجود این، شمار آنان در سازمان برنامه بیشتر بود و در این سازمان مقام‌هایی را تصاحب کرده بودند که تصور می‌شد بتوانند نقش رهبری جدید را در نهضت اصلاح و توسعه ایران ایفا کنند.»
لئود چنین تصویری در وضع دانشگاه‌های ایران به دست می‌دهد: به جز یک دانشگاه صرفا زائده‌ها و اغلب زائده‌های مرتبط با دستگاه اداری مستقر محسوب می‌شوند و همان توزیع امتیازات را که در دستگاه اداری موجود است، بازمی‌تابانند.
مساله و نقیصه مهم دیگر ناآگاهی از وضعیت اجتماعی مردم ایران و ندانستن زبان آنان بوده است: این ناتوانی عواقب ناخوشایندی داشت. تمام بحث‌ها و جلسات کمیسیون‌ها را به زبان انگلیسی انجام می‌دادیم. تمام اسناد کاری از جمله چارچوب‌های برنامه به انگلیسی نوشته می‌شد. این روند مشارکت برخی از ایرانیان در فعالیت‌های مدیریتی و نیز دستیابی مشاوران به واقعیت‌های ایران را محدود می‌کرد.
لئود در فصل پایانی گزارش خود به فرآیند تصمیم‌گیری می‌پردازد و اینکه در ایران، عزمی برای برنامه‌ریزی و اتخاذ تصمیمات لازم وجود نداشته است: «برنامه‌ریزان با متوسل شدن به نفوذ شاه نیز نتیجه شایان توجهی به‌دست نیاوردند. آخرین نمایش قدرت هنگامی بود که برنامه‌ریزان در حضور وزرا برنامه سوم را به شاه تقدیم کردند و شاه در مقابل چشم وزرا مندرجات آن را تایید و امضا کرد. این عمل هرچند به خوبی انجام شد، اما هیچ چیز را تعیین نکرد. این برنامه هنگامی که مورد تایید شاه قرار گرفت چیزی به جز بیانیه ایمان و اعتقاد به آینده کشور نبود. به سختی می‌توان گفت که دست‌اندرکاران برنامه‌ریزی به غیر از تعهد کلی به اندیشه‌های مبهم توسعه و پیشرفت به تعهدات دیگری تن داده بودند. مسائل واقعی که باید حل می‌شد و تصمیمات حیاتی که باید اتخاذ می‌شد موضوعاتی بود که هنوز تعریف نشده بودند، کل مساله عملا به بیابان برهوت نیروهای اداری و سیاسی کشور افکنده شد؛ نیروهایی که خود موضوع اصلی و مورد توجه این گزارش بوده‌اند.»
* چاپ هشتم کتاب «برنامه‌ریزی در ایران» به‌زودی از سوی «نشر نی» منتشر می‌شود.
