طرح مدیریت تعارض منافع در دی۹۹ در کمیسیون اجتماعی مجلس به تصویب رسیده، طرح مبارزه با تعارض منافع و مدیریت دانشگاه‌‌‌‌‌‌های غیرانتفاعی در آبان ۹۹، طرح نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی در مرداد۹۹ و طرح ارتقای سلامت اداری و پیشگیری از تعارض منافع در شهریور۱۴۰۰ در مجلس اعلام‌وصول شده‌اند؛ اما به دلیل اهمیت این موضوع ضرورت دارد طرحی ارائه شود که بتواند ضمن جلوگیری از فساد، جامعیت لازم را داشته باشد.

بر اساس این گزارش، یکی از اصول مبنایی حقوق عمومی، لزوم رعایت منفعت عمومی از سوی مقامات، مسوولان، کارگزاران و کلیه کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف و اختیارات تقنینی، اجرایی و قضایی و به‌طورکلی، در ارائه خدمات عمومی است. به موجب این اصل جانبداری، رفتار تبعیض‌آمیز و غرض‌ورزی در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی ممنوع است. اصل چهل قانون‌اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان می‌کند؛ «هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال خویش را وسیله اضرار به‌غیر‌ یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.» در اصطلاح تخصصی این پدیده را تضاد منفعت می‌نامند.

تعارض منافع به شرایطی گفته می‌شود که یک شخص بر سر دوراهی منافع اجتماعی و ماموریت‌های سازمانی و از سوی دیگر منافع شخصی، خانوادگی حزبی یا غیره قرار می‌گیرد؛ در واقع تامین‌کردن یکی از این منافع منجر به تامین‌نکردن منافع دیگری می‌شود، بنابراین وجود تعارض منافع لزوما به‌معنای بروز فساد نیست، بلکه به‌معنای ایجاد شرایطی است که شخص برای انجام فساد انگیزه دارد و در نتیجه احتمال فساد نیز افزایش می‌یابد.

سوءاستفاده از تعارض منافع، در حوزه عمومی تبعات منفی متعددی را در پی خواهد داشت که در گزارش پیش‌رو به آن اشاره ‌شده‌است. «قربانی‌شدن منافع عمومی»، «اتلاف منابع»، «افزایش فساد» و «کاهش سرمایه‌اجتماعی» مهم‌ترین این تبعات هستند.

قربانی‌شدن منافع عمومی: چنانچه تعارض منافع به‌خوبی مدیریت نشود، دیگر نمی‌توان انتظار داشت که تصمیم‌گیری‌های اشخاص از جانب دولت‌ها، نهادها، ادارات و سایر مجموعه‌ها، الزاما به‌صورت سالم و به‌منظور حفظ منافع اصلی باشد؛ چراکه بدون توجه به مبحث مدیریت تعارض منافع، ممکن است منافع فرعی و ثانویه بر تصمیم‌گیری اشخاص تاثیرگذار شود.

اتلاف منابع: قربانی شدن منافع اولیه در مسیر حمایت از منافع شخصی منجر به اتلاف منابع نهاد می‌شود.

افزایش فساد: تسلیم شدن فرد در ‌برابر منافع ثانویه عمدتا مصداقی از آن چیزی است که در مفهوم عام فساد نامیده می‌شود. به سختی می‌توان مصداقی از فساد یافت که تعارض منافع پیش‌زمینه و مقدمه آن نباشد. جلوگیری از فساد یکی از اساسی‌ترین خواسته‌های مردم از حکومت‌ها است. نتیجه فساد افزایش حرام‌ها و تخلفات است.

کاهش سرمایه اجتماعی: اعتماد نهادی به‌مثابه یکی از اشکال مهم و کلیدی سرمایه اجتماعی، زمانی حفظ شده و حتی افزایش می‌یابد که افکار عمومی جامعه اطمینان حاصل کند که هیچ ارتباط ناسالمی میان انجام وظایف یک مسوول با منافع شخصی وی یا سازمان وی وجود ندارد، چراکه اگر در تعارض منافع شخصی یا گروهی حاکم یا هیات حاکمه با منافع همگانی، ‌‌‌‌‌‌حاکم نفع شخصی یا گروهی خود را مقدم بدارد، انحراف و فساد ایجاد شده و اعتماد نهادی را خدشه‌دار می‌کند. تبعات منفی ناشی از کاهش سرمایه اجتماعی و اعتماد نهادی، حتی به مواردی نیز تعمیم می‌یابد که به‌رغم وجود تعارض منافع، تصمیمات درستی اخذ می‌شود.

به باور بسیاری از کارشناسان، موارد مذکور، در زمره چالش‌برانگیزترین مسائل کشور قرار می‌گیرند، از این‌رو در سال‌های اخیر تلاش‌شده از طریق تصویب قوانین، بخشی از این مسائل مدیریت و کنترل شود. نتیجه این تلاش‌ها ارائه چهار طرح در دوره یازدهم مجلس است.

 نکته مهم و قابل‌توجه این است که متاسفانه در قوانین کشور مصادیق تعارض منافع و راهکارهای مقابله با آن به‌طور کامل و دقیق مورد‌توجه قرار نگرفته است، در نتیجه ارائه طرحی که بتواند به این نیازها پاسخ بدهد، به خودی خود‌ ارزشمند است. از سوی دیگر، با توجه به وضعیت نامناسب کشور از نظر شاخص لزوم ادراک فساد در دنیا در سال‌های اخیر، لزوم پرداختن به این مساله و تدوین قانونی بدین منظور را دوچندان می‌کند. با این توضیحات و با توجه به ضرورت پیشگیری از فساد، لزوم قانون‌گذاری در حوزه مدیریت تعارض منافع موردتایید است.

ارزیابی کلیات طرح

با وجود مسائل مطرح‌شده، اما طرح ارائه‌شده به مجلس، دارای خلأها و ایرادهایی است که بدون ترمیم و اصلاح آنها دستیابی به اهداف قانون و مبارزه با فساد، ناممکن است. در ادامه برای بررسی برخی ابهامات و اشکالات طرح پیشنهادی و به‌منظور ارزیابی کارآمدی و اثرگذاری این طرح به چند سوال مهم باید به‌صورت شفاف پاسخ داده شود.  نخست آنکه آیا تدبیری برای در امان ماندن این طرح از سوءاستفاده از تعارض منافع اندیشیده شده است؟

چنان‌که گفته شد، تعارض منافع از چالش‌های کلیدی امروز کشور است، اما تهیه طرح یا لایحه در این‌خصوص خود در معرض تاثیرپذیری از تعارض منافع و انحراف آن از هدف در نتیجه تاثیرگذاری اشخاصی است که از ابهام و نبود مقررات کافی در این حوزه، در حال‌حاضر منتفع می‌شوند. توجه به این امر و اتخاذ تمهیداتی برای جلوگیری از انحراف طرح از اهداف خود و تبدیل‌شدن آن به قانونی کم‌اثر و کم‌فایده برای کشور ضروری به‌نظر می‌رسد.

یکی از راهکارهای مدیریت تعارض منافع، عدم‌امکان مشارکت در تصمیم‌گیری در شرایط تعارض منافع است که باید درخصوص تصمیم‌گیری در مورد این طرح نیز رعایت شود.

دوم آنکه چه تمهیدی برای حوزه‌های خاص تعارض منافع اندیشیده شده است؟ این طرح تلاش دارد قواعد عام مدیریت تعارض منافع در کشور را فراهم آورد، اما به‌نظر نمی‌رسد برای مدیریت تعارض منافع در حوزه‌های خاص کافی باشد. بهتر آن است که در طرح تمهیدی برای وضع مقررات لازم برای حوزه‌های خاص تعارض منافع در کشور نیز اندیشیده شود.

سوم آنکه چه تمهیداتی برای حوزه‌های خاص تعارض منافع اندیشیده شده است؟ در تعارض منافع شخص‌محور برخی ویژگی‌های مربوط به شخص مانند روابط خانوادگی، روابط سهامداری و... سبب می‌شود که منافع شخص در تعارض با منافع عموم مردم قرار گیرد.

در تعارض منافع سازمان‌محور، منافع سازمان در تعارض با منافع عمومی قرار می‌گیرد. علاوه‌بر این در برخی موارد، تعارض منافع عمدتا هنگام تعاملات بخش‌خصوصی و دولتی که در آنها شرکت‌ها برای مشاوره، ارزیابی، اجرا و نظارت یا حتی تنظیم‌گیری استفاده می‌شوند، رخ دهد.

یکی از مصادیق آن، مراجع اعطاکننده مجوز است. این مراجع ‌به علت ارتباط مالی یا غیرمالی اعضا با درخواست‌کننده مجوز یا رقبای آنها ممکن است در فرآیند اعطای مجوز درگیر مساله تعارض منافع شوند. این طرح تنها به برخی از عوامل ایجادکننده تعارض منافع در سطح فردی مانند عدم‌تصدی مشاغل همزمان، عدم‌سهامداری در شرکت‌های خصوصی و ممنوعیت دریافت هدیه اشاره کرده؛ درحالی‌که توجه به سایر عوامل ایجادکننده تعارض منافع در سطح فردی و همچنین تعارض منافع سازمان‌محور نیز ضروری است. مدیریت تعارض منافع در لایه‌های ساختاری و صنفی، هر چند دشوار است اما مهم‌تر از تعارض منافع فردی است. عوامل نهادی ایجادکننده تعارض منافع مانند وحدت قاعده‌گذاری و اجرا، اتحاد ناظر و نظارت شونده، تعارض وظایف و تعارض درآمد و وظایف در طرح مغفول‌مانده است.

چهارم اینکه سازوکار افشا به‌عنوان یکی از مهم‌ترین سازوکارهای مدیریت تعارض منافع چه میزان مورد‌توجه قرار گرفته است؟ از جمله راهکارهای مدیریت تعارض منافع شخص‌محور الزام اشخاص به اعلام منافع مالی (از طریق اعلام درآمدها و اموال شخصی یا خانوادگی و دریافت هدایا در زمان تصدی مسوولیت) و الزام اشخاص به افشا و اعلام وجود تعارض منافع در زمان تصدی مسوولیت (از طریق اعلام و افشای منافع شخصی مرتبط با مدیریت قراردادها، تصمیم‌گیری و رای‌گیری، مشارکت در تهیه یا ارائه سیاست‌ها) است. الزام به افشا می‌توانست در ماده‌۵ و پس از تکمیل مصادیق تعارض منافع پیش‌بینی شود، اما در طرح این امر به نحو مطلوب مورد‌توجه قرار نگرفته است.

نتیجه‌گیری

با توجه به آنچه گفته شد، این گزارش پیشنهاد داده است تدبیری برای در امان ماندن «طرح تعارض منافع‌» از سوءاستفاده از تعارض منافع اندیشیده شود، از جمله اینکه از امکان مشارکت در تصمیم‌گیری درخصوص این طرح، در شرایط تعارض منافع جلوگیری شود. دایره شمول طرح نیز به‌عنوان طرحی که قواعد عام ناظر بر مدیریت تعارض منافع را شامل می‌شود، توسعه یابد. از جمله اینکه به مدیریت تعارض منافع سازمانی توجه ویژه شود، موقعیت‌های اصلی تعارض منافع مشخص شود، راهکارهای مدیریت تعارض منافع به‌خصوص سازوکار افشا به نحو شفاف و دقیق مورد‌توجه قرار گیرد، به‌خصوص ماده‌۵ طرح که تنها موقعیت‌های تعارض منافع را نام برده (به‌صورت تمثیلی) بدون آنکه الزامی برای افشا در صورت قرارگرفتن در چنین شرایطی ایجاد کند، نیازمند بازنگری است.

همچنین حوزه‌های خاص تعارض منافع در کشور که نیازمند توجه جدی و فوری هستند مانند حوزه‌های صدور مجوزهای کسب‌وکار، تنظیم‌گری و تصدیگری‌های همزمان نهادهای حاکمیتی، نظام بانکی، شهرداری، صندوق‌های تامین‌اجتماعی و بازنشستگی و... در طرح مورد‌توجه قرار گیرد و سازوکاری برای تمهید مقررات لازم برای مدیریت تعارض منافع در این حوزه‌های خاص پیش‌بینی شود. برخی نکات و اصلاحات در مواد طرح ضروری است که به تعدادی از آنها در ادامه این گزارش اشاره‌شده است. در پایان تاکید می‌شود که هزینه‌های تحقیق و تلاش برای تدوین پیش‌نویس طرحی که جامع تمامی نیازهای کشور در مساله حائزاهمیت تعارض منافع باشد، یقینا کمتر از هزینه‌هایی خواهد بود که یک قانون ناقص یا مبهم بر کشور تحمیل خواهد کرد.

اخبار مرتبط