تعامل دولت و ذی‌نفعان توسعه

امیرحسین خالقی

دکترای سیاست‌گذاری دانشگاه تهران

ژنرال شردن، یکی از فرماندهان جنگ‎های داخلی آمریکا، زمانی گفته بود سرخپوست خوب سرخپوست مرده است! برخی از هواداران پرشور بازار آزاد هم دیدگاه مشابهی نسبت به دولت دارند، به نظر آنها دولت شری است که باید از چنگالش گریخت! اما گذشته از این دیدگاه افراطی، بسیاری معتقدند دولت هرچقدر کوچک‎تر باشد و کمتر آزادی انسان‎ها را محدود کند، دولت بهتری است. آنها می‎گویند برای رسیدن به توسعه اقتصادی و کاهش فقر باید به سازوکار بازار اعتماد کرد و مبادله آزاد را بها داد، دولت هم نقشی جز بسترسازی برای این کار ندارد. چنین تصویری اگر به‌عنوان آرمانی مطلوب پذیرفتنی باشد که البته هست، در واقعیت تا رسیدن به آن فاصله بسیار است، از این‌روست که دولت‎ها به‌ویژه در مورد کشورهایی که در میانه‎های مسیر توسعه گام برمی‎دارند، همچنان نقش پررنگی دارند. کسانی گفته‌اند کشورهای شرق آسیا نمونه‎های موفق آزادسازی اقتصادی به‌شمار می‎آیند، ولی همان سیاست‎ها و رویکردها در کشورهای دیگر به بار ننشسته است که علت را در نوع تعامل دولت با دیگر بخش‎های اقتصادی دانسته‎اند. حال پرسش اینجاست که چه عواملی در تعامل مناسب دولت و دیگر ذی‌نفعان اقتصاد اهمیت می‎یابند که بتوان شتاب پیشرفت اقتصادی و کاهش فقر را بیشتر کرد.

در نگاه کلی، کشورها نیازمند بسترهای نهادی و قانونی مناسب و همچنین ساختار حکومتی کارآمد هستند تا سیاست‎های رشد اقتصادی اجرایی شوند. در کشورهای توسعه یافته که زیرساخت‎های نهادی لازم وجود دارد، دور ماندن دولت از بخش خصوصی موثرتر است، ولی مارتین استاب در پژوهشی نشان داده است که در کشورهای در حال توسعه، از قضا رابطه حمایتی و شراکتی کارسازتر است. با این حال نباید از یاد برد که این حمایت‎ها و نزدیک شدن‎ها خطرهایی نیز دارد و می‎تواند زمینه ساز افزایش فساد شود و به قدرت گرفتن نورچشمی‎ها (crony capitalism) بینجامد. این دغدغه‎ها امروز هم تازه است و گزارش آینده توسعه جهانی بانک جهانی نیز به آنها می‌پردازد. در گزارش گفته شده است که در مسیر توسعه، وجود یک بوروکراسی کارآمد و مبتنی بر شایستگی ضروری است تا دولت‎ها بتوانند کالاهای عمومی و خدمات خود را به شکل مناسب ارائه دهند. همچنین حاکمیت قانون به معنای وجود ساختار حقوقی مناسب برای قانون‌گذاری و اطمینان از اجرای آن از یک سو و سازوکار پاسخگو کردن دولت از سویی دیگر، دو عنصری هستند که باید آنها را در نظر داشت. منطق پیوند این سه بخش (بوروکراسی، حکومت قانون و سازوکارهای پاسخگویی) را می‎توان اینگونه بیان کرد: وجود یک بوروکراسی قدرتمند و شایسته ضروری است تا با حفظ استقلال دولت از گروه‎های ذی‌نفع بتواند کار توسعه را بر اساس منافع جمعی و کلان پیش ببرد، چنان‌که در جایی مانند سنگاپور می‎توان سراغ گرفت. از طرفی بوروکراسی دولتی جدا افتاده از جامعه هم ارتباطش را با واقعیت‎ها از دست می‎دهد و نمی‎تواند در تدوین و اجرای سیاست‎های رشد اقتصادی موثر عمل کند. از این‌رو، وجود نهادها و ساختارهای قانونی و سازوکارهای پاسخگو کردن دولت اهمیت می‎یابد که از طریق آنها می‌توان دستگاه دولت را با اجتماع پیوند زد و احتمال رانت‌جویی و فساد دولتی‌ها و گروه‌های قدرتمند سیاسی و اقتصادی را هم کاهش داد.

بر اساس همین الگوی سه بخشی بانک جهانی می‎توان در مورد ایران هم اظهارنظر کرد. به نظر نمی‎رسد در آینده از بزرگی دستگاه دولت کاسته شود، افزون بر ضرورت کارکردهای حمایتی که اشاره شد با توجه به بحران جدی آب که کشور با آن روبه رو است، همچنان دولت نقش جدی در اقتصاد خواهد داشت و از این‌رو بازسازی جدی بوروکراسی دولتی اهمیتی حیاتی می‎یابد. این بازسازی به معنای رجوع به ریشه‎های وبری بوروکراسی است، یعنی ساختاری مبتنی بر روابط غیرشخصی و رویه‎های عقلانی و علمی‎که از فراز و فرودهای عرصه سیاست متاثر نمی‎شود. این امر نیازمند تحولی جدی در نظام اجرایی و اداری کشور است، شبیه تحولی که رونالدریگان در ایالات متحده آمریکا دنبال کرد. مراد از تحول البته زیر و زبر کردن ساختار اجرایی دولت با اهداف سیاسی نیست، چنان‌که در گذشته در دولت‎های نهم و دهم شاهد بودیم. در زمینه حکومت قانون چنان‌که بسیاری گفته‎اند، نقش نهادها و تشکل‎ها و البته سیستم قضایی بسیار پراهمیت است، در درجه اول باید گفت‌وگویی موثر میان کنشگران و فعالان اقتصادی دنبال شود تا به آنچه «قانون‎های خوب» خوانده می‎شود نزدیک‌تر شویم. وضع قوانین و مقررات پرشمار به بهانه در نظر گرفتن همه جوانب کار چندان دشواری نیست، ولی کمکی به بهبود اوضاع نمی‎کند و هزینه نظارت را هم بالا می‎برد. هدف تدوین حداقل تعداد «قانون‌های‌ خوب» است. سپس بحث ساختارهای حقوقی و نظارتی مطرح می‎شود که به واسطه آنها اجرای درست قانون‎ها ضمانت می‎شود، چنین ساختارهایی به واقع تجسم مفهوم عدالت (در معنای رایج آن) به‌شمار می‎آیند و مطالبه‌ای جدی از سوی جامعه ایرانی نیز هست. شاخصی به همین نام حکومت قانون، در گزارش آزادی انسانی موسسه کاتو وجود دارد که نشان می‎دهد نیازمند بهبود اساسی در این حوزه هستیم. در آخرین گزارش رتبه کلی ایران در این زمینه ۱۵۲ بوده است.

بخش سوم الگوی بانک جهانی یعنی سازوکارهای پاسخگو ساختن دولت و شفاف‎سازی نیز دغدغه بسیاری از فعالان اقتصادی و سرمایه‎گذاران خارجی در ایران به‌شمار می‎آید، این سازوکارها درست همان چیزی است که دولت توسعه‎گرا را از دولت چپاولگر متمایز می‎کند. آنها بناست دولت را در اتاق شیشه‎ای قرار ‎دهند و نور بر آن بتابانند تا فساد مجال بروز نیابد. منظور از پاسخگویی تنها گزارش دادن‎های گاه‎ و بی‌گاه دولتی‎ها به مردم نیست، سخن از نهادها و رسانه‎هاست. این نهادها و رسانه‎های آزاد هستند که با پیگیری مطالبات گروه‎های مختلف مردم و رصد فعالیت‎های دولت می‎توانند با ایجاد فشار سیاسی هیولای دولت را رام کنند! در هیچ‌جای جهان نباید روی نیکخواهی دولت‎ها حساب باز کرد، بدون سازوکارهای پاسخگویی مناسب، ارتباطات حمایتی دولت و بخش خصوصی که البته برای توسعه ضروری است، حاصلی جز رانت و فساد ندارد. کوتاه سخن آنکه برای حرکت در مسیر توسعه و پیوند دادن نهاد دولت و دیگر ذی‌نفعان باید سه حوزه بالا را مورد توجه قرار داد. با این حال در ایران افزون بر موارد بالا دشواری اساسی دیگری هم هست. بسیاری از تصمیم‌گیران گویا هنوز روی مفهوم توسعه توافق ندارند، گاهی چنان از «توسعه بومی» صحبت می‎شود که گویا می‎توان بدون در نظر گرفتن اقتضائات بومی ‎سراغ توسعه رفت. هر توسعه‎ای به یک معنا «توسعه بومی» است، ولی این به معنای دور ریختن تجربه موفق دیگران نیست، همچنین باید از این دیدگاه ساده‌انگارانه رایج هم پرهیز کرد که می‎توان تنها جنبه‎های مثبت تجربه‎های دیگران را گرفت و با هم ترکیب کرد تا مشکلات به سراغمان نیایند. حیف که دنیا کارتون نیست و واقعیت عبوس است، توسعه علاوه بر دستاوردهای مثبت، پیامدهای منفی نیز دارد که باید مسوولیت آنها را هم پذیرفت.