سه ریشه اصلی شهرفروشی

دکترمصطفی بهزادفر
رئیس دانشکده شهرسازی و معماری دانشگاه علم و صنعت

درخصوص نحوه شکل‌گیری کمیسیون ماده 5 و فلسفه وجودی آن باید به قانونی اشاره کرد که این کمیسیون در دهه 40 به واسطه تکلیفی که در ماده 5 این قانون تعیین شده بود، تشکیل شد.

این قانون که قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری نام دارد در بند 5، تکلیف کرد کمیسیونی تشکیل شود که در آن مواردی همچون تصویب طرح‌های تفصیلی، بررسی تغییرات و مشکلات ناشی از تعیین کاربری‌ها و تراکم ساختمانی بر مبنای قانون در این کمیسیون بررسی و تعیین تکلیف شود. در سطح شهر تهران این کمیسیون مطابق با تکلیف مشخص شده در متن قانون مذکور در شهرداری تهران به ریاست شهردار و در سطح شهرستان‌ها کمیسیون ماده 5 به ریاست معاونت عمرانی استانداری و دبیری مدیرکل اداره راه و شهرسازی استان تشکیل می‌شود. در مورد اینکه کمیسیون ماده 5 بر مبنای ضوابط قانونی که براساس آن شکل گرفته و ماموریت‌هایی که برای آن تعیین شده تا چه میزان از این وظایف و مقررات تخلف کرده و به یکی از عوامل مهم شهرفروشی، تغییر تراکم و تبدیل کاربری بدل شده است، نمی‌توان حکم کلی داد که به‌رغم شهرفروشی‌ها، تغییر تراکم و تبدیل کاربری‌های این کمیسیون به صورت کامل از مسیر اصلی خود منحرف شده است. در واقع مطابق با تکلیف ماده 5 قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری در اصل وظیفه این کمیسیون هم بررسی و اصلاح کاربری‌ها، تراکم و صدور برخی مجوزهای ساختمانی است که براساس درخواست شهروندان و سازندگان به این کمیسیون ارجاع می‌شود. این در حالی است که قانون‌گذار دو اصل مهم برای فعالیت کمیسیون ماده‌5 را مورد تاکید قرار داده است؛ اولین اصل هماهنگی رای‌های صادره از سوی این کمیسیون با ضوابط و مقررات شهرسازی و دومین شرط عدم مغایرت تغییر ایجاد شده در نتیجه تبدیل کاربری یا تغییر تراکم با ضوابط و خط قرمزهای مشخص شده در طرح‌های جامع شهری است. به این ترتیب رای این کمیسیون در مورد تبدیل و تغییر کاربری‌ها و تراکم ساختمانی اگر با دو اصل یاد شده در فوق در تضاد و تعارض نباشد نمی‌توان گفت که این کمیسیون از مسیر اصلی خود خارج شده و به انحراف رفته است.

بنابراین از این جهت که کمیسیون ماده 5 اساسا برای تغییر کاربری‌ها و تراکم‌های ساختمانی متناسب با درخواست‌های شهروندان و بررسی آنها تشکیل شده است نمی‌توان گفت نفس این موضوع که این کمیسیون در زمینه درخواست‌های ارائه شده دستور تغییر تراکم یا تبدیل کاربری صادر می‌کند خلاف ماموریت‌های محوله به این کمیسیون و مغایر با فلسفه وجودی آن است. در واقع مطابق با تکلیف قانونی، کمیسیون ماده5 می‌تواند براساس پیشنهادها و درخواست‌ها، تراکم و کاربری‌های شهری را تعدیل و تغییر دهد، اما آنچه طی سال‌های اخیر در این زمینه مورد توجه قرار گرفته و نیازمند اصلاح است نه نفس فعالیت این قانون که بر مبنای قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری تعیین شده است بلکه شرایط اقتصادی و اجتماعی حاکم بر اجرای وظایف این کمیسیون است. هم‌اکنون گرایش برای تغییر تراکم ساختمانی و افزایش آن و همچنین تبدیل تراکم ساختمانی از همه مهم‌تر به‌عنوان یکی از منابع درآمدی شهرداری‌ها خود را در شکل مصوبات کمیسیون ماده 5 نشان داده که این تغییر و تبدیل تراکم و کاربری به موضوع این کمیسیون تبدیل شده است. در واقع این موضوع نوعی تناقض ملی است و در حقیقت این تناقض باید اصلاح شود.

بعد دیگری که در این زمینه می‌توان به آن اشاره کرد این است که کشور، دنیا و علم با شدت و سرعت در حال پیشرفت و تحول است، الان بیش از نیم قرن است که قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری که کمیسیون ماده 5 براساس آن تشکیل شده تصویب و وضع شده است؛ این در حالی است که این قانون باید متناسب با شرایط روز ساخت‌وساز، شهرسازی امروزی و الزامات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و به‌خصوص زیست‌محیطی در شهرها مورد بازنگری و به‌روزرسانی قرار بگیرد. این‌گونه قوانین متناسب با تحولات روز شهرنشینی و شهرسازی در دنیا به‌طور دائم در حال تغییر و به‌روزآوری هستند، چراکه با گذشت زمان قوانینی که در زمان گذشته و متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، الزامات شهرنشینی و... وضع شده‌اند نمی‌توانند الزامات فعلی را پاسخ دهند.

در حال حاضر، قوانین بالادست کمیسیون ماده 5 شهرداری‌ها هم پاسخگوی الزامات روز شهرنشینی و ضوابط شهرسازی و زیست محیطی نیستند و لازم است این قوانین به‌روزآوری شوند.

در چنین شرایطی و درحالی‌که قوانین موجود پاسخگوی الزامات شهری موجود نیست معلوم است که به‌صورت خودکار تخلفاتی هم در زمینه برخی آرای صادره در کمیسیون‌های ماده 5 صورت می‌گیرد. بنابراین ریشه گسترش شهرفروشی‌های اخیر در زمینه فعالیت‌های کمیسیون‌های ماده 5 شهرداری‌ها را می‌توان اولا در عدم تغییر و به‌روزرسانی قوانین بالادست، ثانیا در عدم مدیریت صحیح مالی کشور در حوزه مالیات‌ها و عوارض شهری و سوما در تعارضات ملی در زمینه با عدم تعریف درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها دانست. در چنین شرایطی کمیسیون‌های ماده 5 به‌خصوص در کلان‌شهرها از یک طرف بر مبنای وظایف قانونی خود به بررسی درخواست‌های تغییر تراکم و تبدیل کاربری پرداخته و برای این درخواست‌ها رای صادر می‌کنند و از سوی دیگر در نتیجه نیاز شهرداری‌ها به کسب درآمد برای تامین هزینه‌های شهری برخی آرای صادر شده از جانب این کمیسیون‌ها به منابع درآمدی برای تامین مالی شهر تبدیل شده است. در چنین شرایطی بدیهی است که حتی اگر کمیسیون ماده 5 به‌صورت اساسی از ماموریت‌های خود منحرف نشود حداقل به صورت جزئی انحرافاتی در نتیجه آرای این کمیسیون ایجاد شود.

بنابراین از آنجا که وظایف ذاتی و قانونی کمیسیون‌های ماده 5 همان تغییر تراکم و تبدیل کاربری است تا به این جای امر نمی‌توان از این ماموریت‌ها به‌عنوان انحراف و تخلف یاد کرد؛ در واقع نمی‌توان گفت حتی در حال حاضر که شهرفروشی به پدیده‌ای رایج برای کسب درآمد شهری تبدیل شده است این کمیسیون به‌طور کامل از وظایف و ماموریت‌های اصلی خود منحرف شده است؛ این در حالی است که در عمل می‌بینیم فعالیت‌های این کمیسیون در برخی موارد عملا تاثیر منفی روی ساماندهی شهر داشته است.