ضعف در توسعه نرم‌افزاری

نیما نامداری

صاحب‌نظر اقتصادی

با پایان شهرداری محمدباقر قالیباف، یک دوره مهم در مدیریت شهر تهران هم به پایان می‌رسد. قالیباف با تعاملات کاملا سیاسی و بدون سابقه‌ مدیریت شهری به‌عنوان شهردار تهران منصوب شد. او با شکست در انتخابات ریاست جموری سال ۸۴ کارش را به‌عنوان شهردار آغاز کرد با وجود شکست در انتخابات ریاست جمهوری سال ۹۲ کارش را به‌عنوان شهردار ادامه داد و در نهایت با شکست در انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۹۶ به کارش به‌عنوان شهردار خاتمه داد. قالیباف ۱۲ سال در شهرداری تهران به نوعی تمرین ریاست‌جمهوری کرد. دوران شهرداری قالیباف، طولانی‌ترین دوره یک شهردار در تاریخ پایتخت است. غلامحسین کرباسچی ۱۱ سال، کریم بوذرجمهری ۱۰ سال و غلامرضا نیک‌پی ۸ سال شهردار تهران بودند. پس عجیب نیست که انتظارات بیشتری از دوران قالیباف وجود داشته باشد. آیا او این انتظارات را برآورده ساخت؟ برای پاسخ به این سوال ابتدا لازم است وظایف کلیدی شهردار را مشخص کنیم. در یک نگاه کلی شهردار تهران (مانند شهرداران دیگر کلان‌شهرها) چهار نوع وظیفه اصلی شامل سیاست‌گذاری، سازماندهی، تامین منابع و امور اجرایی دارد. عملکرد قالیباف در این چهار محور را به‌صورت گذرا و کلان در ادامه مرور می‌کنیم.

۱- سیاست‌گذاری

شهر پدیده پیچیده‌ای است. شهرداری هم نهاد پیچیده‌ای است. انبوهی از عوامل و روندها که هر کدام زمینه‌ها و رابطه‌های علت و معلولی خاص خود را دارند، بر مدیریت شهری موثر هستند. اداره شهر یک پروژه نیست. اداره شهر فرآیندی پیوسته و پویا است. به همین دلیل شهردار عملا قدرت مطلق اداره شهر را ندارد بلکه قدرت محدود و مشخصی برای اثرگذاری بر جریان‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی‌ موثر بر زندگی در شهر را دارد. قدرت او را تنها قانون محدود نمی‌کند. پیچیدگی واقعیت شهر هم دست او را می‌بندد. شهردار باید از این قدرت محدود به بهترین شکل استفاده کند تا جریان‌های بطئی فوق را به سویی هدایت کند که به صلاح جمعی شهروندان باشد. چنین کاری نیازمند مهارت سیاست‌گذاری است. شهردار موفق کسی است که بتواند سیاست‌های بهتری را در شهر به اجرا بگذارد، به نحوی که در نتیجه اجرای این سیاست‌ها خیر عمومی حاصل شود. سیاست‌گذاری با تصمیم‌گیری فرق دارد. سیاست‌گذاری فرآیندی بلندمدت، تعاملی و تحلیلی است؛ در حالی که تصمیم‌گیری امری کوتاه‌مدت، اجرایی و فردی است. سیاست‌گذار خوب الزاما قاطع و مقتدر نیست بلکه جامع‌نگر و ژرف‌اندیش است.

به‌عنوان مثال به بحران ترافیک توجه کنید. زمانی شهرداری مشکل درآمد داشت. برای رفع این مشکل به فروش تراکم روی آورد. فروش تراکم از یک طرف جمعیت مسکون در شهر را افزایش داد و از سوی دیگر درآمد شهرداری برای ساخت و ساز را بالا برد. انگیزه‌های پوپولیستی و لابی‌های شرکت‌های پیمانکار هم به کمک آمدند و جریان بزرگراه‌سازی در شهر سرعت گرفت. در حالی‌که بزرگراه‌ها شهر را تکه‌تکه می‌کردند و سیاست‌مداران از کلنگ‌زنی و بریدن روبان افتتاح لذت می‌بردند و طبقه متوسط با خرید اقساطی ماشین به دنبال ارتقای موقعیت اجتماعی خود بود کسی به فکر آلودگی هوا نبود، کسی به فکر پارکینگ نبود، کسی به فکر از بین رفتن بافت‌های محلی نبود، کسی به فکر ایمنی عابر پیاده نبود، کسی به فکر تحرک محیطی کودکان، زنان و سالمندان محروم از خودرو نبود، کسی به فکر آلودگی صوتی نبود، حتی در زمان تدوین طرح جامع شهرسازی کسی به فکر حداقل کردن نیاز به سفرهای درون شهری در توزیع کاربری‌های جاذب سفر در پهنه شهر نبود. مجموعه‌ای‌ از تصمیم‌ها که هر کدام به‌صورت موضعی درست بودند، اما وقتی همزمان با هم در بستر شهر اجرا شدند یک سیاست اشتباه را رقم ‌زدند.سیاست‌گذاری یعنی دیدن این روابط تودرتو و حلقه‌های علت و معلولی و درک این واقعیت که در اثر هر تصمیم، مجموعه‌ای از تبعات خواسته و ناخواسته ایجاد خواهدشد که ضرورتا با هم سازگار نیستند و در کنترل مدیریت شهر هم قرار ندارند. کالبد شهر و آدم‌هایی که در این کالبد زندگی می‌کنند به سیاست‌های شهرداری واکنش‌های پیچیده نشان می‌دهند. شهردار سیاست‌گذار این پیچیدگی را می‌فهمد، تحلیل می‌کند و آن را به سمت مطلوب هدایت ‌می‌کند. شهردار بیش از آنکه تصمیم‌گیرنده خوبی باشد باید سیاست‌گذار خوبی باشد.قالیباف سیاست‌گذار خوبی نبود. او شهر را به مثابه کارگاه می‌دید نه یک موجود پویا و پیچیده، تمرکز او بر فیزیک و کالبد شهر بود نه انسان‌هایی که در این فضا زندگی می‌کنند. شهروندان برای شهر بودند، نه شهر برای شهروندان، اصل جسم شهر بود نه انسان‌های ساکن در آن. به همین دلیل اقتصاد شهری هم در حد تامین مالی پروژه‌های عمرانی و برنامه‌ریزی شهری در حد اجرای پروژه‌های عمرانی و تطبیق دادن شهروندان با فیزیک شهر دیده می‌شد. البته به نظر می‌رسد این نگرش تا حدی ناشی از اقتضائات تبلیغاتی و طرحی بود که او برای آینده سیاسی خود داشت.

۲- سازماندهی

سازمان شهرداری مجموعه عریض و طویلی است. ترکیبی از شهرداری‌های مناطق و نواحی، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و نیز هزاران شرکت پیمانکار و اشخاص طرف قرارداد. مدیریت این مجموعه عظیم نیازمند توان سازماندهی قدرتمندی است که از یک سو این سازمان عظیم را کنترل و هدایت کند و از سوی دیگر کارآمدی آن را افزایش دهد. دوران شهرداری قالیباف از این حیث مزایا و معایبی داشت. یکی از مهم‌ترین مزیت‌های او درک درستش از قابلیت‌های فناوری اطلاعات بود. در این دوازده سال کاربرد فناوری اطلاعات در مدیریت شهری توسعه یافت و هم‌اکنون زیرساخت ارتباطی و اطلاعاتی خوبی در شهرداری تهران وجود دارد. همچنین او به اتکای سابقه نظامی به خوبی اهمیت نظم ساختاری و تقسیم کار و سلسله مراتب را فهمیده و در القای این نظم بر سازمان شهرداری موفق بوده‌است. اما او علاقه‌ای به کوچک‌سازی نداشت. به همین دلیل در دوران قالیباف زیرمجموعه‌های شهرداری گسترش بیشتری یافتند و برون‌سپاری فعالیت‌ها و واگذاری امور به بخش خصوصی به حداقل خود رسید. در بسیاری موارد شرکت‌هایی که به اسم بخش خصوصی هم با شهرداری تهران طرف می‌شدند یا شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی بودند یا شرکت‌هایی بودند که به دلایل مختلف محبوب شهرداری تهران قرار داشتند. اقتضای چنین وضعیتی بزرگ شدن عائله شهرداری، افزایش هزینه‌های ستادی و اداری، افزایش کندی بوروکراتیک و طبعا افزایش زمینه فساد است. نشانه‌های همه این اشکالات را این روزها می‌شود در شهرداری تهران دید. همچنین کیفیت نیروی انسانی شهرداری هم در دوره قالیباف تنزل یافت. قالیباف مدیران صرفاً اجرایی را به مدیران صاحب‌نظر ترجیح می‌داد. به همین دلیل به تدریج شهرداری از مدیران متخصص خالی شد و عوامل اجرایی یا معتمدان قالیباف در رده‌های مدیریتی قرار گرفتند. البته باید توجه داشت که بدنه کارشناسی و تخصصی شهرداری در طول این سال‌ها تغییر اساسی نکرده و تغییرات عمدتا در سطوح مدیران میانی به بالا بوده ‌است.

۳- قابلیت‌های اجرایی

اگرچه سیاست‌گذاری مهم است اما به هر حال اداره شهر مستلزم اجرای پروژه‌ها و فعالیت‌های متعددی است. پروژه‌های عمرانی، فعالیت‌های بهبود خدمات شهری و انواع اقدامات اصلاحی که ساز و کار اجرای تصمیمات در شهرداری را شکل می‌دهند، همه و همه نیازمند قابلیت‌های اجرایی سطح بالا هستند. تعهد به برنامه‌های زمانی و هدایت یکپارچه انبوهی از پروژه‌ها، یک مهارت کلیدی برای شهردار تهران است. همچنین شهروندان لازم است که تغییر را در سیمای شهر ببینند. این تغییر حتی اگر ظاهری هم باشد از حیث ایجاد حس اعتماد و خوش‌بینی در مردم اهمیت دارد. قالیباف از این حیث مدیر خوبی بود. او مجموعا در مدیریت پروژه‌های اجرایی موفق و منظم عمل کرد، اگرچه در بسیاری موارد کیفیت اجرا، پایدار‌سازی نتایج و به‌صرفه بودن اقدامات را قربانی سرعت اجرا می‌کرد.به‌عنوان مثال تعریف ابرپروژه‌های متعدد به‌صورت همزمان در حالی که منابع مالی و اجرایی کافی برای اجرای همه این ابرپروژه‌ها وجود نداشت، صرفا با انگیزه‌های سیاسی قابل‌توجیه است. اجرای پروژه پل صدر نمونه‌ای از این میل شدید به اجرای این ابرپروژه بود. جالب اینکه برای اجرای این پروژه یک کارخانه تولید قطعات پیش‌ساخته بتونی تاسیس شد که با پایان پروژه کارخانه هم بیکار مانده و اخیرا شهرداری تهران برای فعال نگه داشتن این کارخانه به دنبال تعریف پروژه دو طبقه کردن اتوبان همت بود یا ساخت پارک‌های بزرگ اگرچه اقدام خوبی بود اما کیفیت نامطلوب تاسیسات و سازه‌ها و توجه نکردن به نگهداری و تعمیرات آنها و نیز نداشتن برنامه برای اقتصادی کردن و درآمدزایی پایدار در بهره‌برداری از این پارک‌ها و فضاهای تفریحی باعث شده که معایب این اقدام بیشتر از فواید آن باشد. توسعه تونل‌های مترو در حالی‌که برای تامین واگن فکری نشده و تاسیسات ایمنی و بهره‌برداری آماده نشده‌است هم از این جمله است.

۴- تامین منابع

اداره شهر کار پرهزینه‌ای است. شهرداری نیازمند منابع درآمدی جدی است. درآمدهایی که اولا پایدار باشند، ثانیا کم خطر باشند. فروش تراکم و صدور مجوز نه پایدار است و نه کم‌خطر. واگذاری فضای شهر به شرکت‌های تبلیغاتی هم همین‌طور، همچنین وام با بهره بالا گرفتن از بانک‌ها هم منبع درآمد خوبی نیست، اگرچه همه این روش‌ها در حد محدود لازم هستند. درباره تراکم فروشی زیاد صحبت شده‌است. اما درباره بلایی که تبلیغات بر سر شهر آورده کمتر صحبت می‌شود. در کمتر شهری در دنیا به قدر تهران در فضاهای شهر تبلیغاتی شده‌، حجم تبلیغات محیطی نظیر بیلبوردها، دیوار ساختمان‌ها، بدنه خودروهای عمومی، جسم مبلمان شهری (علائم و تابلوها و...) همه و همه به فضایی بدل شده که به شرکت‌های تبلیغاتی واگذار شده‌است. سطح آلودگی بصری و ایجاد تنش و اغتشاش تصویری در تهران بسیار بالا است. تبلیغات بزرگراهی محدودیتی از حیث ایمنی و کاهش تمرکز رانندگان ندارند. رونق پل‌های عابرپیاده (تهران به‌قدر مجموع همه کلان‌شهرهای دنیا پل عابرپیاده دارد) که افق بصری شهروندان را به‌شدت محدود کرده و کاربرد ایمنی چندانی هم ندارد، بیشتر ناشی از درآمدی است که تبلیغات روی بدنه پل‌ها برای شهرداری ایجاد می‌کند. چراغ قرمز و زیرگذر که روش‌های متعارف عبور عابر پیاده در دنیا است، در تهران رواج ندارند، احتمالاً چون درآمد ندارند. قالیباف موفق نشد منابع درآمدی مناسبی برای شهر تهران ایجاد کند، اگرچه او به واسطه ارتباطات خوب درحاکمیت و حمایت جدی توسط نهادهای قدرتمند عموما برای تامین منابع مالی مشکل نداشت با این حال شهرداری پس از او بدهکارترین شهرداری تاریخ تهران است.در مجموع، بررسی چهار محور فوق نشان می‌دهد ۱۲ سال شهرداری قالیباف اگرچه از حیث سخت‌افزاری، دستاوردهای مهمی برای شهر داشت و دارایی‌های فیزیکی شهرداری را توسعه داد اما این توسعه سخت‌افزاری نه تهران را شهر بهتری کرد و نه شهرداری را به سازمانی کارآمدتر بدل کرد.