گامی مثبت؛ اما ناکافی
از این رو در جریان تدوین و تصویب نهایی این لایحه در هیات وزیران این انتظار وجود داشت که با مقاومت‌های جدی از سوی برخی دستگاه‌های دولتی مواجه شود. اما با وجود چنین سختی‌ها و مقاومت‌هایی برای تصویب نهایی این لایحه، خروج آن از هیات وزیران و ارسال آن به مجلس شورای اسلامی، گامی مثبت و روبه جلو از سوی دولت تلقی می‌شود. چراکه این لایحه پس از گذشت ۳۵ سال از تصویب قانون مربوط به خودکفایی شهرداری‌ها و تکلیف مصوب قانونی برای دولت به منظور تدوین لایحه منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها، تدوین و راهی مجلس برای تصویب شده است. در قالب بند ب تبصره ۵۲ قانون بودجه مصوب سال ۶۲، بنا بود دولت ظرف ۶ ماه پس از تصویب این قانون، لایحه‌ای برای تامین منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌های کشور تدارک ببیند. اما اجرای این تکلیف قانونی طی سه دهه گذشته به دلایل مختلف از سوی دولت‌های مختلف با تعلیق مواجه شد. با تعلیق این قانون، شهرداری‌های کشور که با خلأ جدی منابع مالی که پیش از آن بخش عمده‌ای از آن از سوی دولت تامین میشد روبه‌رو شدند. گرفتار شدن شهرداری‌ها در باتلاق کسری شدید منابع و درآمدهای اداره شهرها سبب شد تا ناگزیر شهرداری‌ها به سمت تامین منابع درآمدی از مسیرهای غیرقانونی و ناپایدار روی آورند. چراکه تا پیش از تصویب قانون خودکفایی شهرداری کمک‌های درآمدی ارائه شده از سوی دولت به شهرداری، دست کم تا ۵۰ درصد منابع اداره شهرها را تامین می‌کرد. اما پس از آن سرجمع کمک‌های دولت به شهرداری‌ها برای تامین منابع سرجمع به ۶ درصد بودجه سالانه‌ها آنها می‌رسید. در چنین شرایطی شهرداری‌ها آسان‌‌ترین مسیر کسب درآمد را انتخاب کردند. به این معنی که طی سه دهه گذشته بخش زیادی از درآمدهای شهرداری‌های شهرهای بزرگ و حتی کوچک معطوف به درآمدهای حاصل از ساخت وساز، فروش تراکم و در نهایت فروش شهر شد به‌طوری که تا ۷۰ درصد منابع درآمدی شهرهای بزرگ از طریق این مسیر ناپایدار تامین میشد.
حالا پس از گذشت چند دهه از وابستگی شهرداری‌ها به این منابع ناسالم و ناپایدار، وزارت کشور با آگاه کردن دولت نسبت به وضعیت بحرانی شهرداری‌ها و غیرممکن بودن ادامه این وضعیت طی سال‌های آتی، تلاش کرد تا شهرداری‌ها را از مسیری که ناخواسته طی سه دهه گذرانده بودند، به مسیر اصلی و صحیح بازگرداند. اما بازگشت شهرداری‌ها به مسیر اصلی عملا بدون وجود قانون محکم و قابل اتکا به لحاظ کسب درآمد برای شهرداری‌ها ممکن نبود. چراکه اگر بنا باشد شهرداری بدون تدارک بسته جدید درآمدی از مسیر فروش تراکم و فروش شهر خارج شود ابتدا نیاز است تا فعالیت‌های عمرانی در شهرها تعطیل و بدنه سازمان شهرداری‌ها برای کاهش محسوس هزینه‌ها به‌طور قابل‌توجهی کوچک شود. از این رو بنا شد تا لایحه‌ای تحت عنوان منابع درآمدی پایدار برای شهرداری تدارک دیده شود. اصطلاح منابع درآمدی پایدار از این جهت انتخاب شده که منابع جدید شهرداری‌ها باید دارای دو ویژگی «تداوم در طول زمان» و «مطلوب بودن در چارچوب توسعه پایدار» باشد. به این معنی که منابع و دارایی‌های شهر برای تامین هزینه‌ها باید به گونه‌ای هزینه شود که بخشی از منابع که متعلق به نسل‌های آینده است پیش خور نشود و متناسب با سهم نسل فعلی از آنها استفاده شود. با چنین دیدگاهی لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها از ابتدای دولت یازدهم در دستور کار وزارت کشور قرار گرفت و در قالب آن منابع درآمدی متعددی با ویژگی ذکر شده تدارک دیده شد.
البته در این میان نکته قابل‌توجه آن است که در لایحه درآمدی که از سوی وزارت کشور برای شهرداری‌ها تدوین شده بود، مواردی پیش‌بینی شد که براساس بخش قابل‌توجهی از منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌های کشور تامین میشد اما هم‌اکنون در نسخه مصوب هیات وزیران و ارسال شده به مجلس شورای اسلامی حذف شده است. اگرچه برخی تغییرات اعمال شده در برخی موارد جدی نیست و بیشتر به ویرایش لایحه محدود شده است، اما در برخی اصلاحات اعمال شده تغییرات جدی در تامین منابع پیش‌بینی شده برای شهرداری‌ها به وجود آمده است. از جمله موارد حذف یا اصلاحی که می‌توان به آن اشاره کرد عوارض نقل و انتقال خودرو است که در لایحه نخست پیش‌بینی شده بود به میزان یک درصد قیمت فروش کارخانه داخلی یا یک درصد مجموع ارزش گمرکی و حقوق ورودی اعم از تولید داخل یا وارداتی تعیین و ازسوی سازمان امور مالیاتی وصول و به حساب شهرداری مبدا واریز شود. یکی دیگر از محورهای درآمد پایدار پیش‌بینی شده در لایحه اولیه واریز ۵درصد مبلغ کل بلیت حمل و نقل برون‌شهری بار و مسافر در داخل کشور به حساب شهرداری‌ها بود.
همچنین بنا بود یک درصد عوارض از قراردادهای پیمانکاری پروژه‌های عمرانی واقع در محدوده شهر و ۸درصد از مجموع درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمی نیز از دیگر درآمدهای پیش‌بینی شده برای شهرداری‌های کشور باشد. در عین حال برمبنای مفاد نسخه اولیه، سازمان امور مالیاتی موظف میشد ۲ درصد از کل درآمدهای وصولی مالیات‌های مستقیم را حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور واریز کند. علاوه بر این در پیش‌نویس این لایحه تاکید شده بود که درآمدهایی که در قوانین و مقررات به‌عنوان سهم شهرداری‌ها و دهیاریها تعیین می‌شود، جزو درآمد عمومی نبوده و باید مستقیما به آنان پرداخت میشد. همچنین عوارض آلایندگی که از سوی سازمان امورمالیاتی براساس ترتیبات قانون مالیات ارزش افزوده وصول می‌شود، براساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد وزارت کشور و سازمان حفاظت محیط‌زیست به تصویب هیات وزیران می‌رسد، میان شهرداری‌ها و دهیاریها توزیع شود. در عین حال در ماده ۱۰ پیش‌نویس این لایحه آمده بود که معادل ۱۲ در هزار ارزش گمرکی کالاهای وارداتی که حقوق ورودی آنها وصول می‌شود از سوی گمرک جمهوری اسلامی حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور واریز شود تا به نسبت ۲۰ درصد کلانشهرها، ۶۰ درصد دیگر شهرداری‌ها و ۲۰ درصد دهیاریها به‌عنوان کمک به آنها پرداخت کند. این موارد و تعداد دیگری از موارد درآمدی پیش‌بینی‌شده از جمله ردیف‌هایی بود که در لایحه نخست از سوی وزارت کشور برای تامین منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها پیش‌بینی شده بود، اما هم اکنون در نسخه مصوب هیات وزیران حذف شده است.
در این میان حذف مواردی همچون اخذ عوارض تردد از خودروها در معابر خاص، یا عوارض فعالیت‌هایی که منجر به افزایش هزینه‌های شهر از بابت ایجاد آلودگی یا مانع در عبور و مرور شهری می‌شود یا منابعی که به اتکای بند «ق» بودجه سال ۹۴دولت، برای اختصاص منابع کسب شده از صرفه جویی در مصرف سوخت ناشی از اجرای طرح‌های حمل‌و‌نقل عمومی می‌شود، جای تعجب بیشتری دارد. البته نکته‌ای که در لایحه مصوب از سوی هیات وزیران برای منابع درآمدی شهرداری‌ها پیش‌بینی شده دارای اهمیت زیادی است. براساس ماده ۹ پیش‌بینی شده در این لایحه، منابع موضوع قانون مالیات ارزش افزوده به نسبت ۵۰ درصد به‌عنوان سهم درآمد عمومی کشور و ۵۰ درصد سهم شهرداری‌ها و دهیاریها تعیین می‌شود. تاکنون سهم شهرداری‌ها از محل این مالیات معادل ۳۳ درصد بوده است. البته در مورد نحوه هزینه‌کرد این درآمد به شهرداری تکالیفی شده است. براین اساس شهرداری‌ها موظف شده‌اند معادل ۱۵ درصد در قالب قوانین بودجه سنواتی با تخصیص کامل در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط به قطار شهری و مدیریت پسماند هزینه کنند.
علاوه بر این، ۲۰ درصد از منابع درآمدی حاصل از این بند، بابت ایفای وظایف تکلیفی دولت در قوانین و مقررات در زمینه توسعه و نوسازی ناوگان حمل و نقل شهری و بازسازی بافت فرسوده به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور (فقط درخصوص نحوه واریز این بخش درآمد حاصل از مالیات ارزش افزوده به‌طور مشخص توضیح داده شده است) واریز شود تا براساس دستورالعمل مشترکی که از سوی سازمان برنامه و بودجه و وزارت کشور تهیه می‌شود، هزینه شود. نهایتا ۶۵درصد بقیه سهم درآمد شهرداری‌ها از محل مالیات ارزش افزوده، براساس ترتیبات قانونی میان شهرداری‌ها و دهیاریها توزیع می‌شود تا توسط آنها برای انجام سایر وظایف و تکالیف قانونی هزینه شود.
پیش‌بینی چنین سهمی از منابع مالیات ارزش افزوده قابل‌توجه است که البته گمان می‌رود همزمان با درنظرگرفتن چنین سهمی برای شهرداری‌ها از این محل منابع پیش‌بینی شده در بودجه دولت که به عمران شهری اختصاص پیدا می‌کرد به‌طور اتوماتیک حذف شود و به این ترتیب بخشی از وظایف دولت در تامین هزینه‌های عمران شهری با واگذاری منابع به شهرداری‌ها، خنثی شود. با وجود همه این موارد بازهم قابل تاکید است که اقدام دولت در تصویب یکی از لوایح دوقلو برای شهرداری‌ها، گامی رو‌به‌جلو تلقی می‌شود. در این میان با توجه به آنکه به دلیل طولانی شدن دوره تصویب این لایحه در دولت، مجلس نیز در قالب تدوین یک طرح به این موضوع با تشکیل کمیسیون مشترک درآمدهای پایدار شهرداری ورود کرده بود، این پیش‌بینی وجود دارد که مجلس نیز ظرف مدت کوتاهی این لایحه را مورد بررسی قرار دهد و ممکن است بخشی از مواد حذف شده در لایحه با پیگیری مجلس به لایحه بازگردانده شود.
ارسال نظر