محسن یاروالی

اولین قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۰۱ به تصویب رسید و به‌نوعی پایه و اساس نظام اداری واستخدام در ایران شد.

در سال ۱۳۳۳ اداره کل طبقه بندی مشاغل به‌منظور رفع برخی از مشکلات پیش آمده در وزارت دارایی آغاز به کار کرد و در سال ۱۳۳۶ نیز وابسته به نخست‌وزیری وقت شد.

در سال ۱۳۳۷ این سازمان تغییر عنوان پیدا کرد و تحت عنوان سازمان خدمات کشوری مطرح شد.

سال ۱۳۴۰ شورای عالی اداری وابسته به نخست‌وزیری وقت تاسیس و سازمان خدمات کشوری در شورای عالی اداری ادغام شد.

شورای عالی اداری با بهره‌جویی از خدمات مشاوران سازمان ملل متحد اقدام به تهیه و تنظیم لایحه قانونی استخدام کشوری کرد که در سال ۱۳۴۵ تصویب و جهت اجرا به دولت ابلاغ شد و بر اساس همین قانون سازمان امور اداری و استخدامی کشور ایجاد شد.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۷۰ به‌منظور رفع تنگناهای نظام پیشین و افزایش متناسب حقوق کارکنان دولت با نرخ تورم، طراحی نظام جدیدی تحت عنوان قانون نظام هماهنگ پرداخت به تصویب مجلس رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ شد.

قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ ۱۸ مهر ۱۳۸۶در ۱۵فصل و ۱۲۸ ماده به تایید شورای نگهبان رسید که در فصول مختلف آن با رویکردی جامع، به موضوع نقش، راهبردها وفناوری انجام وظایف دولت، ساختار سازمانی دستگاه‌های دولتی، الگوی جدید نظام پرداختی کارکنان، نظام ارزیابی عملکرد، تامین اجتماعی وبازنشستگی پرداخته است.

مستثنی از قانون:

ماده ۲ قانون استخدام کشوری تعدادی از دستگاه‌های اجرایی مانند شرکت‌های دولتی، شهرداری‌ها و موسسات تابع، وزارت امور خارجه و... را مشمول مقررات خاص خود اعلام کرد و از شمول قانون مذکور مستثنی کرد.

ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت نیز تصریح کرد «کلیه دستگاه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی هستند، بانک‌ها و شهرداری‌ها و نیز شرکت‌ها و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود» اما در ماده ۲۴ آیین نامه اجرایی قانون اجرای آن را برای شرکت‌های وابسته منوط به مصوبات جداگانه دانست.

ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تصریح کرد «کلیه دستگاه‌های اجرایی به استثنای نهادها، موسسات و تشکیلات و سازمان‌هایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می‌شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده ۳ تطبیق دارند، اعضای هیات علمی و قضات هیات‌های مستشاری دیوان محاسبات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون می‌شوند» همچنین در تبصره ۴ نیز مشمولان قانون کار را مستثنی کرد.

همان‌گونه که ملاحظه می‌شود به‌رغم اینکه قوانین مورد اشاره به‌منظور ایجاد سازوکار مناسب در اداره امور کشوردر بخش دولت و توازن در پرداخت‌ها تدوین شده است لیکن در تمامی قوانین تصویب شده موارد مستثنی در متن قانون پیش‌بینی شده است که این موارد استثنا بسیاری از دستگاه‌های اجرایی را تشویق کرد که به نحوی خود را با یکی از این موارد استثنا تطبیق دهند که این موضوع همواره یکی از موارد اختلافی مهم دستگاه‌های اجرایی یا دستگاه‌های نظارتی مانند دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور (اختلاف‌نظر در مصادیق تطبیقی با موارد استثنا) بوده است. به‌عبارتی دستگاه‌های اجرایی که دارای درآمد اختصاصی هستند همواره سعی دارند تا به نحوی از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری که میزان پرداخت‌ها را کنترل می‌کند خارج شوند.

از طرفی بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری علاوه‌بر موارد مستثنی شده در ماده ۱۱۷ شمار دیگری از دستگاه‌های اجرایی به‌صورت مستقل قوانینی را گذراندند که از شمول قانون مذکور مستثنی شوند مانند سازمان‌های توسعه‌ای که در ماده ۵ قانون رفع موانع تولید مستثنی شدند علاوه‌بر آن تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی که در اجرای قانون اصل ۴۴ به بخش خصوصی واگذار شدند به‌رغم اینکه دولت به لحاظ دارا بودن بخشی از سهام آنها در اداره ومدیریت آنها مداخله دارد با توجه به اینکه به لحاظ حقوقی بیش از پنجاه درصد سهام آنها به بخش خصوصی واگذار شده است جزو شرکت‌های با مالکیت خصوصی محسوب می‌شوند وطبعا به لحاظ پرداخت‌ها مشمول قانون کار هستند وقانون کار نیز یک قانون حمایتی بر مبنای کنترل حداقل پرداخت‌ها است ودر مورد سقف پرداخت‌ها هیچ گونه محدودیتی ندارد. لایحه قانونی مربوط به حداکثر و حداقل حقوق مستخدمین شاغل و بازنشسته و آماده به خدمت‌مصوب۵۸.۲.۴ موارد مشمول حداقل وحداکثر پرداخت کارکنان دولت را به‌شرح زیر تعیین تکلیف کرد: از تاریخ اول خرداد ۱۳۵۸ مقررات زیر در مورد حقوق و مزایای کلیه کارکنان کشوری و لشکری شاغل و آماده به خدمت و بازنشستگان و وظیفه و‌مستمری‌بگیران وزارتخانه‌ها و شرکت‌ها و موسسات دولتی و بانک‌ها و شهرداری‌ها یا شرکت‌ها و موسساتی که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است و‌به‌طور کلی هر موسسه‌ای که دولت به نحوی از انحا در آن سهیم بوده یا نام آن در بودجه سال ۱۳۵۷ کل کشور ذکر شده اجرا خواهد شد.

‌ماده ۱ - حداکثر مجموع حقوق و مزایای ماهانه و اضافه‌کار و پرداختی‌های ماهانه دیگر از قبیل حق مسکن، هزینه پذیرایی و... دویست هزار ریال‌است. (همه ساله با تصویب هیات وزیران تغییر کرده است)

بر اساس لایحه مذکور تقریبا عمده موارد پرداختی به کارکنان دولت و بازنشستگان مشمول حداقل و حداکثر تعیین‌شده قرار می‌گرفت و به‌نوعی کنترل‌کننده مناسبی برای میزان پرداخت‌ها بود، به‌ویژه اینکه تمامی دستگاه‌های اجرایی اعم از مشمول قانون یا مستثنی شده بودند را در بر می‌گرفت.

قانون مدیریت خدمات کشوری: ماده ۷۶- حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلان، حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرایی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد.

تبصره - سقف حقوق ثابت و فوق‌العاده مستمر نباید از (۷) برابر حداقل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر تجاوز کند.

فوق‌العاده‌های مذکور در بندهای (۲)، (۳) و(۵) ماده (۶۸) فوق‌العاده مستمر تلقی می‌شوند. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری موارد مشمول حداقل وحداکثر حقوق به‌شرح ماده فوق تعیین تکلیف شد و طبق مفاد این ماده صرفا حقوق و مزایای مستمر و ۳ فوق‌العاده مشمول حداکثر حقوق قرار گرفت و بخش قابل‌توجهی از پرداخت‌ها مانند اضافه کاری، برخی فوق‌العاده‌ها مانند جذب، مزایای کارانه یا بهره‌وری از موارد مشمول سقف خارج شد و عملا دستگاه‌های دارای مقررات خاص می‌توانند بخش قابل توجهی از این پرداخت‌ها را تحت عناوین خارج از حقوق مستمر و ۳ فوق‌العاده تعیین شده در قانون پرداخت کنند.

حال با توجه به موارد گفته شده یک سوال اساسی که قابل طرح و بررسی است اینکه آیا یک نظام هماهنگ برای پوشش دادن به تمامی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند پاسخگو باشد

برای پاسخ‌دهی به این سوال موارد زیر قابل‌بررسی است:

برخی از دستگاه‌های اجرایی در مقابل ارائه خدمات تعریف شده در دولت از ردیف بودجه عمومی استفاده می‌کنند و درآمد زا نیستند.

برخی از دستگاه‌های اجرایی هزینه‌های خود را از محل درآمدهای خود تامین می‌کنند. وابسته به ردیف بودجه نیستند در واقع به‌صورت شرکت اداره می‌شوند.

اهداف و ماموریت‌های دستگاه‌های اجرایی در توسعه و رشد اقتصادی کشور متفاوت است به‌عنوان نمونه سازمان‌های توسعه‌ای برای اجرای وظایف خود و جذب سرمایه‌های بخش خصوصی و خارجی نیاز به برخورد متفاوت در اجرای قوانین و مقررات و طبعا پرداخت‌های خود دارند. تدوین یک نظام هماهنگ برای همه دستگاه‌های اجرایی حتی اگر در تئوری نیز ممکن باشد در اجرا نیازمند بررسی‌های کارشناسی دقیق از ماهیت، اهداف و وظایف دستگاه‌های اجرایی خواهد بود که معمولا در تدوین آن با اشکالات اساسی مواجه بوده است. تفاوت در اهداف و ماموریت‌ها دلیل اصلی مستثنی شده برخی از دستگاه‌های اجرایی تقریبا در تمامی قوانین تصویب شده تاکنون است.

سازمان‌های توسعه‌ای اساسا هیچ‌گاه در مسیر و جریان تحولات مدیریت خدمات کشوری قرار نداشته و از ابتدا به‌دلیل ویژگی‌های منحصر به فرد خود مدیریتی مستقل داشته‌اند و رفتار سازمانی مختص به خود را دارند و تغییر در این رفتار ناممکن و مشکل آفرین به‌نظر می‌رسد. مدیریت خدمات کشوری به‌صورت ذاتی برای کارکنان دولت در بخش ستادی تدوین شده است از طرفی با توجه به تنگناهای دولت در تامین منابع مالی برای رفع انتظارات کارکنان و افزایش قدرت خرید آنان معمولا میزان افزایش حقوق کارکنان کمتر از نرخ تورم بوده است

توانمندی و مشخصه نیروی انسانی ودر مجموع فرهنگ حاکم بر هر سازمانی با توجه به مجموعه به هم پیوسته «مقررات و روش‌ها» و «دستورالعمل‌های اداری و استخدامی» و نظام‌های ارزیابی مشاغل منطقی و سیستماتیک که پشتوانه سابقه و عمر هر سازمانی است به تدریج شکل می‌گیرد و باعث می‌شود بعضا در مناطق سخت و دورافتاده فعالیت کنند که این موضوع در صنعت نفت و معدن و صنایع معدنی مصداق پیدا می‌کند. این مشخصه‌ای است که در قوانین ذکر شده کمتر به آن توجه شده است.

در قانون مدیریت خدمات کشوری در واقع یک کارفرما وجود دارد که تمامی مراحل سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، طراحی روش‌های پرداخت، اجرا و ارزشیابی مشاغل و تدوین مقررات را به‌صورت کاملا متمرکز و یکسان‌سازی شده انجام می‌دهد؛ بنابراین کل کارکنان دولت با یک مرکزیت و یک کارفرما روبه‌رو هستند طبعا این روش برای بسیاری از دستگاه‌های اجرایی که ماهیت تولیدی یا توسعه‌ای دارند نمی‌تواند جوابگو باشد و به شدت اختیارات مدیریت‌ها را محدود می‌کند.

با نگاهی به موارد یاد شده می‌توان نتیجه گرفت اساسا تدوین یک نسخه واحد برای تمامی دستگاه‌های اجرایی دولت کار بسیار پیچیده و مشکلی است و تاکنون که چند دهه از تدوین و تصویب قوانین متعدد گذشته است هیچ کدام نتوانسته‌اند پاسخگوی نیاز تمامی دستگاه‌های اجرایی باشند. از طرفی عدم اجرای دقیق همین قوانین مصوب نیز مزید بر علت قانون گریزی برخی از دستگاه‌ها بوده است. شاید بهتر باشد دولت در این زمینه در نقش راهنما، سیاست‌گذار و تعیین خط مشی و چارچوب نظام اداری و استخدامی و نظارت عمل کند و اجرای آن را با توجه به ماهیت دستگاه‌های اجرایی به آنان واگذار کند.