لزوم وجود نهاد ناظر بر صندوق‌ها

دنیای اقتصاد: وزیر کار، رفاه و امور اجتماعی و رئیس دفتر رئیس‌جمهوری از ضرورت وجود نهاد ناظر بر فعالیت اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی کشوری خبر دادند و از اعمال نفوذ و استفاده مالی نهادهای سیاسی از این اموال انتقاد کردند.سه‌شنبه ۱۸ آبان ماه همایش «صندوق‌های بازنشستگی؛ تنگناها و راهکارها» در پژوهشکده نیرو برگزار شد که علی ربیعی، وزیر کار، رفاه و امور اجتماعی و محمد نهاوندیان، رئیس دفتر رئیس‌جمهوری در این جلسه با ایراد سخنانی به اهمیت ماهیت و کارکرد این صندوق‌ها و راهکارهای بهبود عملکرد آنها پرداختند. نهاوندیان در ابتدای جلسه، تحقق عدالت اجتماعی را بر اساس آموزه‌های دینی و اسلامی، یکی از اهداف بزرگ نظام جمهوری اسلامی معرفی و عملی‌ترین شیوه تحقق این مهم را بیمه‌های اجتماعی عنوان کرد.

نهاوندیان سهم صندوق‌های بیمه اجتماعی را در جذب سپرده‌های مردم و اثرگذاری آن بر شکوفایی تولید ملی و جهت‌دهی در نوع تولید را زیاد دانست و ادامه داد: اهمیت نسبی و نحوه تامین بار مالی ناشی از ارائه خدمات در حوزه رفاه و تامین اجتماعی از جمله بیمه‌های بازنشستگی، درمان و بیکاری تأثیری بسزا در متعادل ساختن اقتصاد عمومی کشورها و کسب رشد مطلوب در سرمایه‌گذاری‌ها و افزایش تولید ناخالص داخلی، اشتغال، مهار تورم و برقراری امنیت دارد.

نهاوندیان صندوق‌های بیمه‌ای را یکی از اصلی‌ترین مولفه‌های پایداری یک نظام، خصوصا از منظر امنیت اجتماعی، سیاسی و اقتصادی بیان کرد. او بزرگ‌ترین و اصلی‌ترین رویکرد کشورهای پیشرو در راستای تحقق عدالت اجتماعی فراگیر و پایدار را توسعه بیمه (به‌صورت علمی) خصوصا بیمه‌های اجتماعی دانست.محمد نهاوندیان ماهیت و کارکرد صندوق‌های بازنشستگی در حوزه تامین اجتماعی را در چند دسته عمده حائز اهمیت دانست:

۱- بیش از ۵۰ میلیون نفر از جمعیت کشور تحت پوشش مستقیم صندوق‌های بازنشستگی قرار دارند و بیش از ۷۰ درصد شاغلان کشور تحت پوشش صندوق‌های بیمه‌ اجتماعی قرار دارند (حال اگر میزان پوشش بیمه سلامت را به عدد فوق اضافه کنیم تمام کشور به معنی واقعی تحت پوشش حوزه فراگیر این صندوق‌ها و بیمه سلامت خواهد بود.

۲- از لحاظ اقتصادی شستا به تنهایی ۳۳درصد از کل صنعت دارویی کشور، ۳۳ درصد کل صنعت سیمان کشور و ۱۰ درصد کل صنعت پتروشیمی کشور را تحت اختیار دارد و در یک برآورد تقریبی حداقل میزان سرمایه ۴ صندوق عشایر و روستاییان، تامین اجتماعی، بازنشستگی کشوری و حمایت از کارکنان فولاد بیش از ۹۰ هزار میلیارد تومان است.

۳- سازمان تامین اجتماعی یک میلیون و ۲۰۰ هزار کارگاه را تحت پوشش دارد. سازمان تامین اجتماعی خود به تنهایی با بیش از ۳۴۰ بیمارستان، درمانگاه، کلینیک و... بزرگ‌ترین ارائه دهنده درمان بعد از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است.

۴- در سال ۱۳۹۴ بیش از ۱۳۰ میلیون نفر به مراکز درمانی تامین اجتماعی مراجعه کرده‌اند.

۵- بیمه بازنشستگی حاصل مشارکت و تعامل سازنده بخش‌های مختلف جامعه است. از یکسو، حاصل تلاش شاغلان و فعالان اقتصادی در بخش‌های مختلف، به‌صورت انواع کالاها و خدمات به مصرف عموم افراد جامعه می‌رسد و از سوی دیگر، جامعه مصرف‌کننده با خرید و مصرف کالاها و خدمات تولید شده، به‌طور غیرمستقیم در تامین منابع مالی بیمه بازنشستگی مشارکت می‌کند. این حق بیمه‌ها، که به‌عنوان «سهم کارفرما» به صندوق‌های بیمه واریز می‌شود، در واقع سهم مشارکت مصرف‌کنندگان جامعه برای تامین هزینه سلامت و معیشت نیروی کار جامعه است. این سازوکار مبتنی بر همبستگی و تعاون، عادلانه‌ترین راهی است که می‌توان برای بازتوزیع درآمدها و جلوگیری از فقر معرفی کرد.

۶- صندوق‌های بازنشستگی ابزاری برای تامین مالی بخش عمده‌ای از جمعیت کشور محسوب می‌شود. از این رو توجه به موضوعاتی چون تدوین مقررات، نظارت موثر و تعریف ساختار سازمانی و عملیاتی کارآ برای آن از اولویت برخوردار است.

۷- صندوق‌های بازنشستگی نقش عمده‌ای در بازارهای مالی و سرمایه عهده‌دار هستند، از این رو توجه به مقولاتی چون استراتژی‌های سرمایه‌گذاری با توجه به حجم و منابع دارایی‌ها و مدیریت ریسک حائز اهمیت است.

۸- در دو دهه اخیر بحث در ماهیت و اصلاح نظام‌های بازنشستگی در دنیا اوج گرفته است. این مساله مربوط به کشورهای درحال توسعه نیست و اکثر کشورهای دنیا اقدام به اصلاح سیستم‌های بازنشستگی خود کرده و سیستم‌های بازنشستگی جدیدی با مشارکت بخش خصوصی ایجاد کرده‌اند. ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی، اقتصادی به بزرگی و پویایی «اقتصاد ژاپن را به بحران کشانده است» و بدون تردید یکی از تهدیدهای آینده اقتصاد ایران که به سرعت پیامدهای اجتماعی و امنیتی خواهد یافت، مساله صندوق‌های بازنشستگی است.

بودجه عمومی ‌لازم برای پشتیبانی بدهی‌ها و تعهدات در سال‌های آتی به‌طور نمایی افزایش خواهد یافت و دولت مجبور خواهد بود رقمی بیش از بودجه عمومی کل کشور را برای تامین کسری صندوق‌ها اختصاص دهد. بودجه مجموع دو صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح در سال ۱۳۸۷ از کل بودجه فصل رفاه و تامین اجتماعی حدود ۶/ ۳۶درصد بوده که در قانون بودجه سال ۱۳۹۵ به بیش از ۵۸ درصد و در حدود ۳۸ هزار میلیارد تومان رسیده است. مقایسه این رقم با ۴۰ هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به ۷۰ میلیون نفر نشان می‌دهد چه بار سنگینی بر بودجه کشور تحمیل می‌کنند.

۹- درحال حاضر صندوق‌های بازنشستگی یکی از فعالان اصلی بازارهای مالی، به ویژه بازارهای سرمایه در سطح جهان به شمار می‌روند و به عبارت دیگر بزرگ‌ترین نهاد مالی غیربانکی دنیا هستند و طی سال‌های اخیر در بسیاری از موارد، بیشترین دارایی‌ها را در مقایسه با سایر واسطه‌های مالی در اختیار داشته‌اند.

۱۰- میانگین وزنی دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی کشورهای عضو OECD در انتهای سال ۲۰۱۲ حدود ۷۷ درصد GDP آن کشورها بوده است. برآورد این رقم در انتهای سال ۱۳۹۳ در ایران حدود ۲۰ درصد بوده است.

۱۱- مستمری‌ها و مزایای صندوق‌های بازنشستگی از نوع کمک و اعانه نیست، بلکه بازپرداخت حقوق مکتسبه بازنشستگان است و از این رو همراه با عزت و کرامت انسانی است.

نهاوندیان با بیان اینکه پایداری و ثبات درصندوق‌های بیمه کشور، خصوصا دو صندوق بزرگ تامین اجتماعی و بازنشستگی به منزله ثبات و پایداری کل کشور است، گفت: بر این اساس می‌توان ادعا کرد که موضوع این بحث امنیت کل کشور است و نه صرفا پایداری چند صندوق بیمه‌ای. نهاوندیان با بیان اینکه ذخایر و سرمایه‌های صندوق‌های بازنشستگی حاصل مشارکت بلندمدت بیمه‌شدگان آنهاست و جزو اموال دولتی نیست، یادآور شد: هرگونه اشتباه راهبردی در تصمیم‌گیری‌ها می‌تواند این صندوق‌ها را به ورشکستگی نزدیک و جامعه بزرگ بازنشسته را مواجب بگیر دولت کند، در حالی که انتقال تعهدات سنگین صندوق‌ها (که در طول چند دهه انباشته شده و می‌شود) به بودجه عمومی دولت نه ممکن و نه منطقی است.

این مقام مسوول کلیه قواعد حاکم بر رفتار اقتصادی این صندوق‌ها را لازم بر رعایت دو اصل امنیت و سودآوری دانست که مستلزم پذیرش یا عدم پذیرش حدی از مخاطرات بازار است. او عنوان کرد که وضعیت صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری طی دو دهه گذشته با ماموریت اولیه آن‌ها همخوانی ندارد که از سر ناچاری (به دلیل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در ازای بدهی‌های دولت) به بنگاهداری روی آورده‌اند.نهاوندیان محدودیت‌هایی که در سایر کشورها برای سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی تعیین می‌شود را مانعی برای ورود آنها به محـــــدوده‌های پرخطر مطرح کرد و گفت: در سیاست‌گذاری‌ها نباید بر عکس این روش عمل و فرصت‌های سرمایه‌گذاری سودآور از این صندوق‌ها سلب شود.

نهاوندیان تاکید کرد که قواعد حاکم بر رفتار اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی در بازار سرمایه، باید مشابه قواعد رفتاری بنگاه‌های خصوصی تنظیم شود زیرا این صندوق‌ها نیز باید در قبال نمایندگان رسمی ذی‌نفعان خود (مانند تشکل‌های کارفرمایی، کارگری و بازنشستگی) پاسخگو باشند. او ادامه داد: صندوق‌های بازنشستگی که بیشتر از اندوخته کارکنان گذشته، سرمایه خود را به دست آورده‌اند می‌توانند به‌طور روز افزون به سرمایه‌گذاری در تولید داخلی و صنعت ملی و برون‌سپاری پروژه‌های در دست انجام به بخش خصوصی یا هلدینگ‌های زیرمجموعه علاوه بر بهره‌وری اقتصادی بهتر برای تامین هرچه بیشتر رفاه افراد تحت پوشش خود، گامی موثرتر بردارند.

رئیس دفتر رئیس جمهور با استناد به مطالعات در این حوزه گفت: ساختار و قواعد حاکمیتی صندوق‌های بازنشستگی نقش مهمی در تعیین مسیر رشد صندوق‌ها دارد. ناهمگونی انگیزه‌ها در ساختار حاکمیتی صندوق‌ها با منافع آنها می‌تواند موجب رانت‌جویی و استفاده ابزاری از منابع این صندوق‌ها به نفع افراد یا گروه‌ها شود. به‌ویژه ساختار و قواعد حاکم بر سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌ها نیز مورد توجه است. ساختارها و قواعد صحیح می توانند با جاگیری صحیح سرمایه‌های صندوق در بازارهای مالی و سرمایه‌ای، ثبات و ایمنی سرمایه‌های آنها را تضمین کند. نهاوندیان خاطرنشان کرد: حجم جاری مستمری بیانگر این نکته است که ذخایر موجود، در جلوگیری از بحران مالی توان کمی دارند و ذکر این نکته ضروری است که مشکلاتی جدی‌، هر دو سازمان را تهدید می‌کند. دولت‌ها در گذشته در مواردی، منابع صندوق‌های بازنشستگی را وجوه دولت تلقی کرده و در مواردی که لازم بوده، از این وجوه، به‌ویژه از وجوه صندوق بازنشستگی کشوری، برداشت کرده‌اند و در دوره‌هایی از زمان به این وجوه، با فرض اینکه وجوه دولتی است، حتی سود بانکی تعلق نگرفته است. حکمرانی خوب در صندوق‌های مستمری، مستلزم شفافیت، پاسخگویی، تعریف واضح مسوولیت‌ها، نظام‌های مدیریت تضاد منافع، کنترل فساد و استقلال از فرآیندهای سیاسی است.

نهاوندیان در مورد لزوم وجود یک نهاد ناظر بر فعالیت صندوق‌ها گفت: با توجه به اینکه در سال‌های گذشته تعداد صندوق‌های بازنشستگی فعال در کشور افزایش یافته، بازنگری در مورد نهاد ناظر بر این صندوق‌ها ضرورت می‌یابد. او ادامه داد: در حال حاضر هیچ نهاد مالی متمرکزی به‌عنوان مقام ناظر صندوق‌های بازنشستگی در کشور وجود ندارد و با توجه به فقدان این مقام ناظر، صندوق‌ها ملزم به رعایت هیچ یک از معیارهای شفافیت در گزارش‌دهی نیستند (در شرایط فعلی هیات امنا، هیات نظارت را تعیین می‌کند که در هیچ کشوری این شیوه تعیین ناظر روال نیست). در حال حاضر اکثر کشورها مقام ناظر واحد دارند که بر فعالیت کلیه نهادهای مالی (بانک‌ها، بیمه، صندوق‌های بازنشستگی و…) بر اساس استانداردهای مشخص نظارت می‌کنند.

استفاده‌های سیاسی از صندوق باید برچیده شود

در بخشی دیگر از این همایش علی ربیعی از سیاسی‌کاری در این صندوق‌ها انتقاد کرد و عدم استقلال این نهاد مالی را عامل اصلی مشکلات آن خواند. وزیر رفاه عنوان کرد که وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در سه شاخص پایداری، انسجام و کفایت به مرز هشدار رسیده و موجب نگرانی سیاست‌گذاران شده است. این مقام مسوول این مشکل را هم از منظر مدیریت و راهبری صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان کشور که مسوولیت تامین کسری منابع آنها را بر عهده گرفته، قابل طرح دانسته و آن را یکی از بحران‌های اصلی کشور دانست. ربیعی وضعیت فعلی را ماحصل عملکرد جمعی مسوولان این حوزه در نیم قرن اخیر دانست و گفت: این صندوق‌ها از فشارهای سیاسی، شوک‌های مقرراتی و نوسانات اقتصادی بسیار آسیب دیده‌‌اند.

وزیر رفاه، کار و امور اجتماعی در ادامه سخنانش از محورهای ۳ گانه‌ای صحبت کرد که در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی باید مورد اجماع قرار گیرند. او گفت: نخستین و شاید اصلی‌ترین محوری که باید در میان سیاست‌گذاران و تصمیم‌سازان حوزه نظام بازنشستگی مدنظر قرار گیرد، احترام به استقلال صندوق‌های بازنشستگی عمومی است. شاید بتوان اصلی‌ترین عامل ایجاد بحران صندوق‌های بازنشستگی تا به امروز را نبودن استقلال این صندوق‌ها بیان کرد. تعهدات ناشی از سایر اهداف اجتماعی و سیاسی دولت‌ها یا قوانین مجلس که بدون توجه به مفاهیم بیمه‌ای وضع شده و عمدتا ماهیت حمایتی دارند و انواع فشارهای سیاسی در راستای استفاده از دارایی‌های صندوق‌ها در راستای پیگیری اهداف سیاسی بدون مدنظر قرار دادن شخصیت مستقل این صندوق‌ها، اصلی‌ترین عامل ایجاد بحران در آنها می‌باشد. ربیعی ادامه داد: این عدم احترام به استقلال صندوق‌ها علاوه بر ایجاد خسارت‌های مالی، منجر به کاهش توانمندی صندوق‌ها در ارائه تعهدات قانونی، کاهش سطح رضایتمندی و اعتماد مخاطبان و به تبع آن آسیب به سرمایه اجتماعی نظام بازنشستگی، کاهش کیفیت خدمات اعم از خدمات درمانی و بیمه‌ای و کاهش قدرت خرید مستمری‌بگیران به دلیل عدم افزایش کمک‌های جانبی به دلیل محدودیت‌های تحمیل شده بر این صندوق‌ها شده است. ربیعی خاطرنشان کرد: بدون درک ضرورت احترام به استقلال صندوق‌های بازنشستگی و به‌تبع آن کاهش مداخلات سیاسی، عبور از بحران این صندوق‌ها امکان‌پذیر نیست. وزیر رفاه دومین موضوع مورد اجماع را ایجاد درک ضرورت انجام اصلاحات در میان ذی‌نفعان این صندوق‌ها دانست. ربیعی در این رابطه گفت: نظام دست و دلباز بازنشستگی در ایران بدون‌توجه به محاسبات بیمه‌سنجی و توجه به تعادل میان منابع و تعهدات آتی صندوق‌ها را می‌توان از دیگر دلایل ایجاد بحران در این متولیان حوزه تامین اجتماعی قلمداد کرد. او در نظر گرفتن تغییرات ایجاد شده در ساخت سنی جوامع را با توجه به نیاز به افزایش دوران بیمه‌پردازی و سن بازنشستگی حائز اهمیت دانست. ربیعی تاکید کرد: تنها راه دریافت مستمری بازنشستگی و از کار افتادگی متناسب با شأن و منزلت انسانی، افزایش دوران اشتغال و همچنین سطح مشارکت حق‌بیمه‌پردازان در راستای ایجاد یک نظام بازنشستگی جامع و کارآ است.

در پایان وزیر رفاه موضوع سوم را بهسازی ساختار حکمرانی در این صندوق‌ها عنوان کرد و اصلی‌ترین ابعاد ایجاد این ساختار را افزایش شفافیت، توسعه نهاد تنظیم‌گری و خروج از تصدی‌گری عنوان کرد. ربیعی در این رابطه گفت: در این راستا اصلی‌ترین موضوعی که در ارتباط با طراحی ساختار حکمرانی بهینه در صندوق‌های بازنشستگی باید مدنظر قرار گیرد، توجه به مقوله شفافیت به‌ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها است. ربیعی افشای اطلاعات موردنیاز ذی‌نفعان این صندوق‌ها را اصلی‌ترین عامل سالم‌سازی و ایجاد ساختار حکمرانی بهینه معرفی کرد. وزیر رفاه انتخاب یک مقام ناظر را ضرورت الزام به گزارش‌دهی شفاف عنوان کرد. او در پایان گفت: آخرین بعد در ارتباط با حوزه حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی عمومی خروج از تصدی‌گری در راستای افزایش شفافیت است. درک ضرورت اجماع در این حوزه از این لحاظ حائز اهمیت است که بدون ایجاد اصلاحات و افزایش جذابیت بازارهای پول و سرمایه به‌عنوان اصلی‌ترین الزامات خروج از تصدی‌گری صندوق‌های بازنشستگی این مهم محقق نخواهد شد.