بافت فرسوده از نظر تا عمل
این روزها موضوع نوسازی، بازسازی و ساماندهی بافت‌های فرسوده شهری، در محافل فنی و تخصصی به یکی از مباحث جدی و قابل اهمیت تبدیل شده است و مدیریت شهری به ویژه در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ کشور، بخشی از توان فنی، اقتصادی و امکاناتی خود را صرف تهیه طرح‌های ساماندهی، توانمندسازی، مطالعه منظر شهری و ... می‌کنند و امید می‌رود که در آینده نزدیک مداخله در پهنه‌های به ویژه مسکونی مساله‌دار شهری، حالتی جدی‌تر به خود بگیرد.
این روزها موضوع نوسازی، بازسازی و ساماندهی بافت‌های فرسوده شهری، در محافل فنی و تخصصی به یکی از مباحث جدی و قابل اهمیت تبدیل شده است و مدیریت شهری به ویژه در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ کشور، بخشی از توان فنی، اقتصادی و امکاناتی خود را صرف تهیه طرح‌های ساماندهی، توانمندسازی، مطالعه منظر شهری و ... می‌کنند و امید می‌رود که در آینده نزدیک مداخله در پهنه‌های به ویژه مسکونی مساله‌دار شهری، حالتی جدی‌تر به خود بگیرد.
در کشور ما، موضوع مداخله در بافت‌های فرسوده، کمابیش محدود و منحصر به بافت‌های قدیمی مراکز شهرها به عنوان بخش اغلب ارزشمند و تشکیل‌دهنده هسته‌‌های اولیه شهرهای قدیمی مثل اصفهان، شیراز، یزد، سمنان، کاشان و ... است که در این موارد نیز تجربه‌ها نشان‌دهنده موفقیت شایان توجهی نیست.
در برخی موارد، ضرورت بازیافت زمین و استفاده از باقیمانده ظرفیت‌های اقتصادی، انگیزه‌های توسعه یا به حداکثر رساندن بهره‌وری آن، عامل اصلی تحریک به تخریب و نوسازی شده است که از این قبیل می‌توان به تخریب و نوسازی بافت‌های پیرامونی اماکن و بقاع متبرکه، مثل صحن امام هشتم در مشهد، شاهچراغ در شیراز و صحن حضرت عبدالعظیم در شهر ری اشاره کرد.
فرصت منحصر به فرد احداث بزرگراه نواب در میان بافت‌های فرسوده فشرده مسکونی بخش مرکزی تهران می‌توانست تجربه‌های مفیدی را در اختیار محققان و مدیران شهری قرار دهد؛ اما پرهزینه و کم‌فایده بودن پروژه یاد شده از یک سو و گسترش اغتشاش و عدم رضایت ذی‌نفعان آن، تنها آموزه‌ای است که می‌توان از آن به دست آورد. امید است که مدیران شهری زین پس جرات و جسارت خود را در اجرای چنین پروژه‌هایی به محک امتحان نگذارند.
دو ویژگی عمومی پروژه‌های یاد شده، تاثیرناپذیری پروژه از نظرات و نیازهای مردم از یک سو و نامعلومی سرنوشت ساکنان اولیه در فرآیند تخریب و نوسازی پهنه‌های مورد مداخله از سوی دیگر است.
وسعت فرسودگی بافت در کلان‌شهرهای کشور و به خصوص تهران، به حرکت‌های خود انگیخته و فاقد برنامه تامین مسکن حداقلی در پهنه‌های وسیع اراضی اغلب کشاورزی و گاهی باغ‌های پیرامون شهری (در شهر تهران، یافت‌آباد، دوشان‌تپه، دولاب، بریانک، جی، مهرآباد، طرشت، وصفنارد و ...) مربوط می‌شود که به مقطعی از تاریخ پنجاه ساله اخیر کشور که با شکوفایی نسبی صنعتی و موج عظیم شهرنشینی به خصوص بعد از برنامه اصلاحات ارضی (1341هجری شمسی) و کنده شدن روستاییان از زمین در روستا تبلور می‌یابد، باز می‌گردد.
بی‌شک، مشکل فرسودگی بافت را در حال حاضر باید بزرگ‌ترین چالش مدیریت‌های شهری در کلان‌شهرها محسوب کرد؛ زیرا به طور مثال وسعت پهنه‌های موسوم به فرسوده اولویت اول (واجد هر سه شرط ریزدانگی، نفوذناپذیری و بی‌دوامی یا کم دوامی مصالح ساختمانی) در شهر تهران بیش از ۳۲۰۰هکتار برآورد شده است که با توجه به تراکم جمعیتی بیش از حد متوسط تهران، این پهنه‌ها جمعیتی در حدود ۲/۱میلیون نفر از ساکنان شهر در خود جای داده‌اند و قابل توجه این که این جمعیت، فقط ساکنان پهنه‌ها را تشکیل می‌دهد و نه شاغلان یا فعالان در دیگر فعالیت‌ها را.
وجود خطرات ناشی از حوادث غیرمترقبه و احاطه گسل‌های متعدد، تصمیمات خطیری را از سوی همه مسوولان و مدیران ذی‌ربط در اداره کلان‌شهر برای مقابله جدی و اقدامات بنیادی طلب می‌کند.
موضوع نیاز به اراضی شهری و بازیافت آنها از محل بافت‌های فرسوده از یک سو و رانده شدن سکونت از متن به حاشیه شهرها همچون اراضی زراعی و سایر عرصه‌های طبیعی از دیگر سو، این ضرورت را دو چندان می‌سازد.
بخش عمده‌ای از اقدامات مذکور به نهادهای حکومتی ارتباط می‌یابد؛ اما به نظر می‌رسد، به رغم تاکیداتی که در برنامه‌های دوم، سوم و چهارم عمرانی کشور و مقررات و ضوابط مصوب شهرسازی اخیر یا حتی قوانین بودجه سنواتی، بر نوسازی و بازسازی بافت‌های فرسوده شده است، این تکالیف قانونی بلامحل و بلامرجع مانده‌اند. (1)
برای روشن‌تر شدن موضوع، اقدامات مهمی که در این فرآیند طولانی باید انجام شود، به شرح ذیل دسته‌بندی شده‌اند:
اقدامات حقوقی و قانونی:
به طور قطع مدیران شهری در جریان اجرای پروژه‌های نوسازی، به وجود املاک مجهول‌المالک یا املاکی که به مالک (مالکان) آنها دسترسی سریع وجود ندارد یا مالکان و متصرفان آنها به جهات گوناگون برای نوسازی و بازسازی ملک خود تمایل و رغبتی ندارند یا با استفاده از فرصت پیش‌آمده قصد چانه‌زنی داشته و انتظار گرفتن امتیاز یا حقوقی بیشتر از آنچه عرفا و قانونا محق آن هستند، دارند، برخواهند خورد که برای این قبیل موارد، چاره دیگری جز توسل به قانون وجود ندارد.
اگرچه در زمینه‌های مذکور می‌توان در نهایت به طور قطع براساس قوانین و مقررات موجود نیز چاره‌ای کرد؛ اما ماهیت طرح‌های نوسازی و بازسای، سرعت زیاد اقدامات اجرایی را لازم دارد؛ بنابراین تدارک و تصویب قوانین خاص و تخصیص دادسرای ویژه و با اختیارات و امکانات کافی در این زمینه می‌تواند طرح‌ها را از این حیث با ضمانت اجرایی مطمئن همراه سازد. (2)
نحوه ابلاغ قانونی، مواعید و مهلت‌های مقرره، نحوه و الزام به توافق، نحوه رسیدگی به شکایات و تجدیدنظرخواهی احتمالی ذی‌نفعان و مراجع و مراحل آن، اجرای احکام و سایر موارد مربوط باید در مقررات آمره ویژه‌ای به سرعت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و قوه قضاییه نیز تشکیلات لازم و مناسب رسیدگی و اجرای قانون را تدارک ببیند.
پشتیبانی مالی:
بدون تردید، علت‌العلل فرسودگی بافت‌های متاخر در ساخت ذاتی آنها نهفته است؛ اما توسعه بی‌رویه شهری و بلعیده شدن توان و امکانات شهر با چنین گسترشی و در واقع جذب امکانات و توان مالی مدیریت شهری در راستای توسعه این مناطق و سپس گران شدن قیمت این اراضی، افت ارزش بافت‌های مرکزی و محروم ماندن آنها از توسعه بعدی را به همراه داشته است. بی‌شک، ضعف و ناتوانی اقتصادی سازندگان اولیه و متصرفان و خریداران بعدی املاک یادشده نیز نمی‌تواند تغییردهنده روند مذکور باشد.
نتایج بررسی‌های میدانی انجام شده، حاکی از آن است که تواتر تجدید نسل ساکنان اولیه نیز با نوسازی و بازسازی بافت، به طور همزمان اتفاق نیفتاده است.
سازندگان و خریداران اولیه در اوایل شکل‌گیری بافت (دهه‌های ۳۰ و ۴۰ اخیر)، با بزرگ و بالنده شدن فرزندانشان و خروج آنها از محله‌های قدیمی (به سبب وجود مشکلات ساختاری کالبدی، فرهنگی و اجتماعی)، اغلب جای خود را به مهاجران تازه‌وارد یا حاشیه‌نشینان شهرهای بزرگ داده‌اند و در چنین شرایطی بقایای نسل اولیه به دلیل کهولت سن و فقدان چشم‌انداز آینده و در عین حال ناتوانی اقتصادی و گروه‌های تازه‌وارد نیز بیشتر به سبب فقر مالی، خود را قادر به مشارکت در طرح‌های نوسازی و بازسازی نمی‌بینند و به همین دلیل چنانچه ساخت‌وسازی در این پهنه‌ها صورت می‌گیرد، اغلب به سبب مداخله عوامل بیرونی و با استفاده از امتیاز تراکم ساختمانی فوق‌العاده به منظور منافع بیشتر است که نه تنها منفعتی نصیب صاحبان املاک نمی‌کند، بلکه معضلات و مسائل بافت را نیز تشدید ساخته و بر موانع نوسازی و بازسازی آن می‌افزایند.
به نظر می‌رسد، راه برون‌رفت از این بن‌بست، ورود و مداخله سرمایه بیرونی (به مثابه انگیزه توسعه)، اما بدون در نظر داشت سود و زیان است و به همین لحاظ منبع دیگری جز «منابع عمومی» نمی‌توان برای این قبیل پروژه‌ها متصور شد.
نباید فراموش کرد که هر گونه هزینه‌ای در زمینه نوسازی بافت‌های فرسوده در حقیقت نوعی سرمایه‌گذاری اجتماعی است، زیرا:
الف) ناپایداری سازه‌های مسکونی یا کاربری‌های عمومی در زمان وقوع حوادث غیرمترقبه (و در تهران زلزله)، فاجعه‌آفرین خواهد بود، جبران خسارات مالی از لحظه حادثه تا سال‌های متمادی بعد، بر دوش دولت خواهد ماند که سر به آسمان خواهد زد و این تنها بخشی از مساله است. بخش دیگر آن یعنی آسیب‌های ناشی از بی‌سرپرست شدن اعضای خانوار یا از دست دادن عزیزان به هیچ وجه جبران‌پذیر نخواهد بود و تاثیرات مخرب روانی - اجتماعی آن، به مراتب پرهزینه‌تر و غیرقابل برگشت است.
ب) نیازی به اثبات این موضوع نیست که محیط‌های ناامن به لحاظ اجتماعی، آبستن بزهکاری و خلاف‌های اخلاقی - اجتماعی می‌شود، بنابراین هر گونه مداخله‌ای که منجر به کاهش جرم‌خیزی و ارتقای فرهنگی این پهنه‌ها شود، بازگشت سرمایه آن تضمین شده و تردیدناپذیر است.
ج) حفظ سرمایه‌های اجتماعی، هویت و حق تعلق به مکان چنین پهنه‌هایی بدون مداخله و مشارکت دولت، نامقدور است. به منظور حفظ و افزایش سرمایه‌های اجتماعی، باید هزینه کرد. این سرمایه‌ها در طول زمان و با هزینه گزاف ساکنان و نیز بخش عمومی ایجاد شده و باز تولید آن اگر هم ناممکن نباشد بسیار زمان‌بر و پرهزینه است.
در صورت پذیرفتن ضرورت مداخله مالی دولت، سوالات متعددی پیش می‌آید که نیازمند پاسخگویی است:
1 - سهم دولت از هزینه‌های بازسازی و نوسازی سکونتگاه‌های مردم (عرصه خصوصی) چیست؟ این سهم مستند به کدام قانون و مقررات و در کدام ردیف بودجه و در چه سالی به تصویب رسیده است؟ (3)
۲ - ساز و کار این مداخله چگونه باید باشد و توسط چه دستگاهی انجام می‌شود؟
3 - چه بخشی از این سهم به عنوان «کمک بلاعوض» و چه بخشی را به عنوان «تسهیلات» به سازندگان خواهند پرداخت و با چه شرایطی؟
۴ - آیا بانک‌ها به عنوان عاملان پرداخت دولتی، سرنوشت طرح‌های نوسازی و بازسازی را درگیر بوروکراسی پر پیچ و خم و طولانی خود نساخته و آنها را از انتفاع و فایده نخواهند انداخت؟
5 - آیا شرکت همه مالکان پلاک‌های فرسوده در پروژه‌های نوسازی و بازسازی الزامی است؟
۶ - آیا...؟
اگرچه در بندهای مختلف ماده 30 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، جمهوری اسلامی ایران، از جمله قسمت پنجم بند الف و قسمت ششم بند ب این ماده تکالیف مشخصی برای مداخله و مشارکت مالی دولت در پروژه‌های نوسازی و بازسازی بافت‌های فرسوده تعیین شده است، اما دولت با نزدیک شدن به پایان برنامه، هنوز نحوه و میزان مداخله خود را مشخص نساخته است، بنابراین همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، فعلا راه درازی برای حل معضلات مالی و اعتباری این طرح‌ها باقی است.
نکته جالب توجه آن است که برای کلان‌شهر تهران حتی مدیریت شهری (به مفهوم خاص آن) یعنی شهرداری تهران نیز از اعطای کمک و تسهیلات مالی به بافت‌های فرسوده، خود را آسوده و فارغ از مسوولیت می‌بیند. (۴)
تاسیسات زیربنایی:
یکی از مشکلات بزرگ بافت‌های فرسوده، موضوع تاسیسات زیربنایی موجود و ضرورت جمع‌آوری احتمالی و احداث مجدد آنها است.
ویژگی نفوذناپذیری مفرط بعضی از پهنه‌های فرسوده، جمع‌آوری انشعابات موجود را الزامی می‌سازد، این موضوع به خصوص در مورد کوچه‌های کم عرض موازی یکدیگر که تعریض هر یک مطابق ضوابط و معیارهای شهرسازی توصیه شده پلاک‌های باقیمانده از هر طرف را از حیز انتفاع و قابلیت بارگذاری سازه ساختمان خواهد انداخت، به روشنی مشهود است.
راه‌حل بنیادی در چنین پهنه‌هایی جمع‌آوری معابر و قطعات تفکیکی (پلاک) موجود و یکپارچه‌سازی و تفکیک مجدد زمین بر مبنای نیاز کاربری‌های مختلف است که ناگزیر حذف انشعاب‌های آب، برق، گاز و مخابرات (و در موارد نادر شبکه فاضلاب) را در پی خواهد داشت که در این قبیل موارد برای به حداکثر رساندن بهره‌وری زمین و مطلوب‌سازی عملکرد شبکه معابر، اجرای این اقدام را ناگزیر می‌سازد.
اما موضوع با اهمیت‌تر ایجاد شبکه سراسری جمع‌آوری فاضلاب است.
در بافت‌های فرسوده مورد نظر، هم به سبب نفوذناپذیری و هم ناپایداری سازه‌های موجود، احداث شبکه جمع‌آوری فاضلاب صورت نگرفته و دفع فاضلاب از طریق چاه‌های جذبی صورت می‌گیرد. پیگیری‌های انجام شده نیز حاکی از آن است که در آینده نزدیک، برنامه‌ای از سوی دستگاه مسوول (سازمان آب و فاضلاب وزارت نیرو) برای این قبیل بافت‌ها وجود ندارد.
با این حال در بسیاری از قطعات کوچک تفکیکی (به طور متوسط با مساحت ۸۰-۷۰ متر مربع) اغلب به سبب تخریب و پر شدن اولین چاه، نسبت به حفر چاه‌های دوم و سوم نیز اقدام می‌شود که به دلیل اشباع زمین یا بالا بودن سطح آب‌های تحت‌الارضی، بخش‌هایی از این مناطق فروکش می‌کنند و حتی در مواردی به سبب باز شدن دیواره چاه‌های جذبی در یکدیگر، چند ساختمان به طور مشترک در این نوع چاه‌ها فرو می‌ریزند.
این در حالی است که ساکنان این پهنه‌ها از هدایت پساب‌های آشپزخانه، حمام و دستشویی‌ها به کوچه‌ها و معابر خود هیچ ابایی ندارند و به دلیل عمومیت یافتن موضوع اعتراضی صورت نمی‌گیرد. در چنین شرایطی می‌توان معضلات زیست محیطی ناشی از جاری بودن مداوم بخشی از پساب‌های خانگی را در چنین معابری به راحتی تصور کرد، اما این انتظار وجود دارد که چنین معضلی با نوسازی خاتمه یابد.
بنابراین یکی از مهمترین معضلات بخش تاسیسات زیربنایی، دفع فاضلاب‌های خانگی است. به رغم این که مدیریت موضوعاتی نظیر تاسیسات زیربنایی در بافت‌های فرسوده بر عهده دولت است و همراهی نکردن به موقع دولت، در زمینه‌های مذکور، می‌تواند آثار هرگونه برنامه‌ریزی را زایل سازد، اما هنوز تکالیف قانونی مشخصی برای دستگاه‌های مسوول در این قبیل موارد به تصویب نرسیده است.
* عضو انجمن مهندسان مشاور معمار (آمود)
۱ - در اجرای تبصره (۵) ماده (۱۱) قانون زمین شهری، بر اساس مصوبه مورخ ۲۲/۱۲/۷۵ شرکت عمران و بهسازی شهری به منظور مدیریت و تهیه طرح‌های شهرسازی، معماری و اقدامات اجرایی در بافت‌های قدیمی و فرسوده شهری ظاهرا با اختیارات وسیعی تاسیس شده، اما تکالیف قانونی چندان روشنی برای این شرکت تعیین نشده است. زیرا شرح خدمات موضوع اساسنامه شرکت بیشتری «تخییری» است تا «تکلیفی»،
2 - برای اولین بار مداخله در محلات قدیمی و بافت‌های فرسوده شهری در برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت اولویت شهرهای با جمعیت بیش از دویست هزار نفر مورد تاکید واقع شد و در اجرای این هدف مصوبه مورخ 16/2/74 هیات‌وزیران، مقرر می‌داشت که املاک و اراضی موردنیاز اجرای برنامه با رعایت لایحه قانونی «نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمرانی، عمرانی و نظامی و ...» بایستی تملک شوند، اما فقط در طول برنامه مذکور.
۳ - در بند «د» تبصره ۶ قانون بودجه سال ۸۶ اعتبار ناچیزی برای مداخله مالی دولت در بافت‌های فرسوده شهری و روستایی پیش‌بینی شده که نه مقدار آن متناسب با پیچیدگی و بزرگی موضوع است و نه نحوه مصرف آن شفاف است.
4 - سند اصلی طرح راهبردی- ساختاری توسعه و عمران شهر تهران مصوب شهریورماه 1386 شورای‌عالی و معماری ایران: «3-17-4: تهیه طرح‌های ویژه توسعه یکپارچه برای محلات و بافت‌های فرسوده شهر (مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران) با رویکرد اقتصادی موثر و رعایت ملاحظات زیست‌محیطی، اجتماعی و فرهنگی و در شرایط تراز مالی صفر برای شهرداری تهران و با انجام مطالعات امکان‌سنجی مورد نیاز قبل از تهیه طرح‌های مداخله با بهره‌برداری از عرصه‌های ذخیره نوسازی شهری به طور همزمان در قالب طرح واحد».
ارسال نظر