کارنامه سیاستگذاری مسکن
عملکرد دولت در بخش مسکن؛ امیدآفرینِ نگران‌کننده!
عرضه و تقاضای نامتعادل در بازار مسکن کلانشهرها، مانند نبض نامتعادل در انسان، بازگوکننده یک مساله است. مهاجرت گسترده برای یافتن شغل، تحصیل و تبعیت از دیگر اعضای خانواده و افزایش جمعیت در کنار سیل تقاضای سرمایه‌‌ای، جانب تقاضا را از حالت عادی خارج کرده است. براساس آمار رسمی، کلان‌شهر تهران از سال ۷۵ تا ۹۵ پذیرای بیش از یک و نیم میلیون مهاجر جدید بوده است. همچنین حدود دو‌سوم معاملات ملکی سال‌های اخیر، برای سرمایه‌‌گذاری رخ داده است. البته، هرچند نرخ رشد جمعیت اکثر کلانشهرها از سال ۹۵ تا ۱۴۰۰ منفی بوده است اما به دلیل میزان جمعیت جوان و در سن ازدواج قابل ملاحظه، بازار مسکن هرساله تحت تاثیر تقاضاهای جدید قرار می‌گیرد. همچنین احتکار مسکن، مشکلات پیش روی تولیدکنندگان و خط‌‌مشی‌‌های جلوگیری از گسترش تعداد کلانشهرها، عرضه مسکن را کاهش داده است. به عنوان نمونه، به‌طور متوسط ۵درصد از خانه‌ها در سطح جهان خالی است در حالی که این رقم در ایران به ۱۰ درصد می‌‌رسد. از میان حدودا ۲۵ میلیون واحد مسکونی موجود در کشور، ۵/ ۲ میلیون واحد خالی است که همین موضوع میانگین خانه‌های خالی ایران را ۲ برابر متوسط جهانی کرده است.۲۵۰ هزار واحد مسکونی خالی در پایتخت و ۲۵۰ هزار خانه خالی دیگر در پیرامون و حاشیه تهران قرار گرفته است. همچنین در مشکلات پیش روی تولیدکنندگان نیز می‌توان به عدم توانایی برای برآورد سود و هزینه ساخت به دلیل تورم و نامساعد بودن بازار و مشکلات دریافت مجوز‌‌ها اشاره کرد. سیاست‌های کلی نظام در حوزه مسکن نیز صریحا به عدم گسترش کلانشهرها اشاره دارد.
عدم توازن عرضه و تقاضا به دلایلی که برشمرده شد، یکی از عوامل تورم شدید مسکن بوده است. این تورم، دهک‌‌های درآمدی یک تا چهار را به‌طور کامل از بازار خرید مصرفی مسکن کلانشهرها خارج و به بازار اجاره یا حاشیه‌‌نشینی انتقال داده است. شکست بازار در تهیه مسکن دهک‌‌های پایین درآمدی کلانشهرها، دولت را موظف به دخالت در بازار و تهیه مسکن برای این گروه می‌کند. بند ۳۱ قانون اساسی به‌‌صراحت چنین تکلیفی را برای دولت مشخص کرده است. البته معمولا محل اختلاف دولت‌ها، نخست، نوع مداخله و دوم، راهکارهایی است که برای حل این مساله ارائه می‌دهند و اختلافی بر اصل لزوم دخالت وجود ندارد.
در اختلاف نخست، یعنی نوع مداخله و تخصیص منابع توسط دولت، نوع کالا و گروه هدف کالا، معیار هستند. انواع کالا در سه دسته عمومی، خصوصی و شبه‌عمومی دسته‌بندی می‌شود. در تولید و توزیع کالای عمومی و شبه‌عمومی، دولت اجازه مداخله مستقیم دارد. اما در کالاهای خصوصی، دولت فقط نقش تنظیم‌‌گر و مقررات‌گذار را ایفا می‌کند و مستقیما مداخله‌‌ای ندارد. با اینکه مسکن کالایی کاملا خصوصی است، اما دارای ویژگی‌‌های خاصی است که آن را از دیگر کالاهای خصوصی متمایز می‌کند. ویژگی‌‌هایی مانند مادام‌‌العمر بودن، عدم امکان جابه‌‌جایی، نیاز اساسی خانوار بودن، نداشتن کالای جایگزین، نیاز به زمان نسبتا زیاد برای تولید و...از جمله همین ویژگی‌‌هاست که در کنار شکست بازار، مداخله دولت را ضروری می‌کند. ملاک دیگر تشخیص نوع مداخله دولت، گروه هدف کالاست. گروه هدف در بازار مسکن را می‌توان به سه دسته دهک‌‌های درآمدی یک تا چهار، ۵تا ۷ و ۸ تا ۱۰تقسیم کرد. در دهک‌‌های ۸تا ۱۰، دولت فقط نقش تنظیم‌‌گری دارد و بازار را از سوداگری حفظ می‌کند. در دهک‌‌های۵ تا ۷، دولت نقش تسهیلگری را ایفا خواهد کرد. یعنی با برنامه‌هایی مانند پرداخت تسهیلات، می‌‌کوشد تا اقشار متوسط جامعه را در جهت تهیه مسکن توانمند سازد. در دهک‌‌های یک تا چهار نیز، دولت موظف به تهیه مسکن است. البته تهیه مسکن برای محرومان یا دهک‌‌های درآمدی یک تا چهار، به معنای شرکت در عملیات ساختمان‌‌سازی نیست. هیچ‌‌کدام از قوانین بالادستی موجود در حوزه مسکن و شهرسازی، ساختوساز مستقیم دولت را توجیه نمی‌کند. برای مثال، ماده ۳ قانون سیاست‌های کلی نظام بیان می‌کند که باید «برنامه‌‌ریزی دولت در جهت تامین مسکن گروه‌های کم‌‌درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد موسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تامین مسکن صورت گیرد» و در هیچ کجا از آن، درباره ساختوساز مستقیم سخن نگفته است.
اختلاف دوم، راهکارهای حل مساله مسکن درکلان‌شهرهاست. در بین راهکارهای مطرح شده، پنج مورد، مهم‌تر و پرتکرارتر است. بازآفرینی بافت فرسوده، ایجاد شهرهای جدید در کنار کلانشهرها و گسترش محدوده شهرها، موجب اصلاح جانب عرضه و مقررات تنظیم‌‌گرایانه در کنار ایجاد اشتغال پایدار و سرمایه‌‌گذاری در شهرهای کوچک و روستاها برای مهاجرت معکوس، موجب اصلاح جانب تقاضا است. این خط‌‌مشی‌‌ها در صورتی اثر‌‌گذارند که با توجه به مولفه‌های اقتصاد کلان و شرایط اجتماعی، به‌‌صورت ترکیبی و با وزن‌‌های متفاوت به کار روند. دولت‌ها، به دلیل زیربنای اندیشه‌‌ای متفاوت، روی کاغذ ترکیب‌‌های مختلفی پیشنهاد می‌دهند اما در اجرا، معمولا همه یکسان عمل می‌کنند. زیرا اکثر راهکارهای فوق پرچالش هستند و عملا دولت‌ها تمایلی برای درگیرشدن با آنها ندارند. به عنوان نمونه، هرچند بازآفرینی بافت فرسوده برنامه بسیاری از دولت‌ها بوده است، اما معمولا این بافت‌ها به‌‌صورت لکه‌‌ای اصلاح شده‌‌اند و تاثیر چندانی نداشتند.
دو محل اختلاف یعنی نوع مداخله و راهکارهای اصلاح بازار که در بالا مطرح شد، در هر دولت به گونه‌‌ای متفاوت طراحی و اجرا شده است. دولت سیزدهم نیز هرچند به تازگی فعالیت خود را آغاز کرده است اما به دلیل فعالیت‌های نسبتا خوبی که در این بخش داشته، براساس این دو محل، قابل ارزیابی است. در ادامه به اجمال این ارزیابی صورت گرفته است.
یکی از مهم‌ترین برنامه‌های دولت سیزدهم، اصلاح وضعیت مسکن است. در عملکرد چند ماهه دولت در حوزه مسکن، امیدواری و نگرانی‌‌هایی وجود دارد. امیدواری، از آن جهت که مشخصا حل این مساله در صدر دستور کار دولت قرار دارد؛ بنابراین بعد از غفلت هشت‌‌ساله از بازار مسکن در کشور، امید است به‌‌تدریج و طی سال‌های آینده، از مشکلات آن کاسته شود. اما نگرانی‌‌ها، ناشی از نیمه خالی برنامه‌های دولت در برابر برخی از اشتباهات بیان شده فوق است. اعلام قطعی ساخت یک میلیون مسکن و فشارهای ناشی از آن، سبب عجله دولت در اجرای طرح شده است. تغییرات متعدد در اصل طرح بعد از شروع رسمی آن و تضادهای درونی برخی از خط‌‌مشی‌‌های دولت ناشی از این اتفاق است.
نبود برنامه مشخص در انتخاب سازندگان این طرح یکی از این تضادهاست. در صورت تهاتر نفت با شرکت‌‌های خارجی و حضور آنها، شعار لکوموتیو بودن مسکن در امر اقتصاد کشور خدشه‌‌دار خواهد شد. همچنین تقریبا هیچ‌‌کدام از شرکت‌‌های توانمند از نظر موجودیت نیرو، ابزار و ماشین‌آلات داخلی موجود، خصوصی نیستند. همه این شرکت‌‌ها به صورت شبکه‌‌ای در مالکیت دولت و نهادهای عمومی هستند. شرکت‌‌های خصوصی نیز آن‌‌چنان زیاد و توانمند نیستند که توانایی اجرای کامل این طرح را داشته باشند؛ بنابراین چاره‌‌ای جز واگذاری طرح به شرکت‌‌های خصولتی نیست. هرچند این مدل ساختوساز تصدی‌‌گری کامل دولت نیست اما میزانی از عیوب تصدی‌‌گری را با خود دارد. به عنوان مثال، کارآیی این شرکت‌‌ها تضمین شده نیست. در صورتی که پروژها به خوبی اجرا نشود، پشتیبانی دولت و نهادهای عمومی خسارت‌‌ها را جبران خواهد کرد.
نگرانی دیگر، درباره اجرا و ترکیب نامناسب خط‌‌مشی‌هاست. برای کنترل بازار مسکن، همزمان با افزایش عرضه، نیاز به اصلاح تقاضا، کنترل سوداگری و جلوگیری از احتکار مسکن نیز هست. وزن‌‌دهی زیاد دولت به افزایش عرضه مسکن، ترکیب مناسب خط‌‌مشی‌‌ها را مخدوش کرده است. تا زمانی که مهاجرت به کلانشهرها، سوداگری و احتکار در بازار مسکن وجود دارد، عرضه بیشتر مسکن راهگشا نیست و فقط بر تعداد خانه‌های خالی خواهد افزود.
افزایش عرضه مسکن نیز از راه‌های مختلفی مانند بازآفرینی بافت فرسوده، افزایش محدوده کلانشهرها، ساخت شهرهای جدید و... ممکن است. اما توجه صرف دولت به ساخت شهرهای جدید، مشکلات متعددی را ایجاد خواهد کرد. ساخت شهرهای جدید در کنار کلانشهرها راهکاری موقتی و غیر موثر است. زیرا هرچند به‌‌صورت موقت از تقاضای مصرفی در کلانشهرها کاسته خواهد شد اما در بلندمدت، با توانمند شدن مجدد این خانوارها، کلانشهرها مقصد مجدد آنها خواهد بود. مشکل زمانی حادتر خواهد شد که همین خط‌‌مشی نیز به‌‌خوبی اجرا نشود. ایجاد شهرهای جدید نیاز به مقدماتی دارد. آمایش سرزمینی به‌‌منظور بررسی ظرفیت جمعیتی، اقتصادی، زیستی و... محل انتخاب شده، تهیه کاداستر به‌‌منظور مشخص‌‌کردن کاربری‌‌ها و حد و مرز زمین‌‌ها، تهیه زیرساخت‌‌ها متناسب با سرانه جمعیت سکونت‌کننده مانند فضای سبز، فضاهای فرهنگی و ورزشی، حضور نهادهای رسمی - حاکمیتی در جهت تامین امنیت و خدمات، تهیه مسکن مستحکم، متناسب با محیط و نیاز ساکنان، تلاش برای ایجاد تنوع در ساکنان شهرهای جدید و... از جمله این مقدمات هستند. هرچند که در عمده این موارد چالش‌‌های اساسی وجود دارد اما نبود زیرساخت مناسب و عدم تنوع جمعیتی دو مساله پراهمیت‌‌تر حال حاضر این شهرهاست. نبود زیرساخت‌‌های مناسب سبب شده است ظرفیت ایجاد روابط اجتماعی، پیوندهای اجتماعی و ساختار اقتصادی در شهر وجود نداشته باشد. همچنین فقدان تنوع افراد ساکن از نظر دهک درآمدی، سطح فرهنگی - اجتماعی، سطح علمی و... در ساکنان این شهرها، سبب شده است که این روابط به‌طور مطلوبی شکل نگیرد.
شهرها، محل اصلی کنش‌ورزی برای اکثر جنبش‌‌های اجتماعی و سیاسی هستند. شهرهایی که هویت مشخص و مثبتی ندارند به‌‌راحتی به هر سویی کشانده خواهند شد. کمبود زیرساخت‌‌ها و تنوع، بر این بی‌‌هویتی دامن زده است. بی‌‌هویتی نیز یک هویت نامناسب در شهر بازتولید خواهد کرد که نه‌‌تنها باعث چالش‌‌های مختلف برای ساکنان این شهرها می‌شود، بلکه این شهرها را زمینه و هسته شکل‌‌گیری جنبش‌‌های سیاسی - اجتماعی التهاب‌آفرین سال‌های آینده خواهد کرد.
