چالش اول مدیریت شهری پایتخت

درحال‌حاضر مهم‌ترین چالش شهرداری‌های جهان در هزاره سوم در موضوع تحصیل درآمد خلاصه می‌شود. هرچند فرق اساسی بین دولت‌های محلی جهان با شهرداری‌های ایران به نوع منابع مالی آنها مربوط است به این معنا که عمده شهرهای جهان «کمک‌های بلاعوض دولتی» یکی از منابع بزرگ شهرداری‌ها را (دولت‌های محلی) تشکیل می‌دهد اما در ایران سهم این منبع در بودجه شهرداری کلان‌شهرهای کشور کمتر از پنج درصد است و در تهران نیز طی یکی دو سال اخیر سهم این نوع از درآمدهای شهری به صفر مطلق رسیده است. از سوی دیگر مطالعه مقایسه‌ای که میان شهرداری‌های کشور با شهرداری‌های کلان‌شهرهای توسعه‌یافته دنیا صورت گرفته است نشان می‌دهد در تهران بودجه شهرداری مدیون درآمدهای حاصل از تراکم و عوارض ساخت‌وساز است، اما در سایر پایتخت‌های دنیا سهم اصلی درآمدهای شهرداری را کمک‌های دولتی تشکیل می‌دهد. به‌گونه‌ای که مطابق بررسی‌های انجام شده منابع مالی شهرداری‌های جهان که عمدتا پایدار و سالم محسوب می‌شوند در پنج گروه دسته‌بندی می‌شوند که به ترتیب بزرگی سهم در بودجه عبارتند از: مالیات شهری، عوارض شهری، کمک بلاعوض دولتی، صندوق توسعه شهرداری‌ها و استقراض از بانک‌ها و موسسات اعتباری.

مطالعات صورت گرفته نشان می‌دهد که اتکا به درآمد حاصل از ساخت‌وساز، طی سه دهه اخیر ویژگی اصلی نظام درآمدی کلان‌شهرها محسوب می‌شود. طوری که در بررسی بودجه مصوب شهر تهران طی ۱۰ سال اخیر سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی همواره بیش از ۴۰ درصد در بودجه سالانه شهرداری بوده است. نکته جالب آنکه کسب درآمد از این محل به جز در سال‌های ۸۸ و ۸۹، در باقی سال‌ها بیش از سقف مجاز تعیین شده از سوی پارلمان محلی پایتخت است. این در حالی است که کارشناسان شهری معتقدند اتصال منابع اداره شهرها به درآمد سهل‌الوصول حوزه ساخت‌وساز ۷ عارضه جبران‌ناپذیر را به شهر وارد می‌کند. به گفته کارشناسان شهری وابستگی به منابع مالی ناپایدار در مرحله نخست به دلیل مغایرت با اهداف توسعه پایدار شهری منجر به کاهش کیفیت محیطی و زندگی شهروندان می‌شود. عارضه دومی که به دلیل تغذیه از درآمد سمی حاصل از انواع عوارض ساختمانی به شهر وارد می‌شود «اتلاف منابع» است.

به این معنا که به دلیل وابستگی مدیریت شهری به این منبع، به مرور نرخ تخریب و نوسازی ساختمان‌های با عمر اندک در کلان‌شهرها صرفا با هدف بهره‌مندی از تراکم اضافی افزایش پیدا می‌کند. «ایجاد مانع در برابر توسعه کسب‌وکارهای جدید» و «آشفتگی و به هم ریختگی نما و منظر شهری» از دیگر عوارضی است که به واسطه صدور مجوزهای بی قاعده ساخت‌وساز نصیب شهر خواهد شد. تجربه کلان‌شهرهای دنیا نشان می‌دهد پنجمین عارضه بالا بودن سهم درآمدهای ناپایدار شهری «شکل‌گیری شهرداری رانتی» است چراکه مدیریت شهری همواره از یک‌سو برای کسب درآمد به فعالان ساخت‌وساز متکی خواهند بود و از سوی دیگر پاسخگویی واقعی از طرف شهرداری در برابر نحوه هزینه کرد منابع شکل نخواهد گرفت. ضمن آنکه این روند به تدریج زمینه ساز بروز عارضه ششم یعنی «ایجاد خطر وسلب آسایش از شهروندان» خواهد شد.

خطرات ناشی از گودبرداری، سلب آسایش ناشی از آلودگی‌های صوتی و نهایتا تبدیل شهر به یک کارگاه ساختمانی از جمله نمودهای سلب آسایش از شهروندان است. هفتمین عارضه وابستگی زیاد به منابع حاصل از عوارض ساختمانی «تحمیل هزینه‌های مضاعف بر مدیریت شهری در میان مدت» شناخته شده است. به این معنی که مدیریت شهری به ازای ایجاد پارکینگ و تملک و اجرای فضای سبز در برخی محیط‌های شهری که در سال‌های گذشته با ثمن بخس عوارض تغییر کاربری آنها را دریافت کرده است، باید متحمل صرف هزینه‌های چند برابری شود. کارشناسان شهری برای مقابله و مهار منابع سمی از بودجه شهرداری‌های کشور عنوان می‌کنند مدیریت شهری کلان‌شهرهایی همچون تهران، فراتر از اینکه هزینه‌های سرسام‌آور شهری به آن تکلیف می‌کند که باید به سمت درآمد پایدار حرکت کند تا در نوسان‌های کسب درآمدهای ناپایدار با مشکل مواجه نشود، براساس احکام برنامه پنج ساله دوم شهرداری سه تکلیف قانونی برای حرکت در مسیر افزایش سهم درآمدهای پایدار نیز دارد.

تکلیف اولی که در قالب برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری بر دوش مدیریت شهری گذاشته شده است افزایش سالانه ۱۰ درصدی سهم درآمدهای پایدار است. برمبنای تکلیف دوم، شهرداری باید طرحی را طراحی، تعریف و اجرا کند که در قالب آن عوارضی با عنوان عوارض ارزش افزوده برای املاکی که تحت تاثیر طرح‌های شهری دارای ارزش افزوده اقتصادی می‌شوند، اخذ کند. برمبنای تکلیف سوم برنامه نیز سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری باید ظرفیت‌های جدیدی در حوزه درآمد پایدار کشف کنند. با نگاهی به این سه تکلیف در تحقیقات کارشناسان شهری مشخص شده است که نظام درآمدی پایدار شامل چهار ویژگی اصلی شامل ثبات و تداوم‌پذیری، انعطاف پذیری، بهره‌وری و مطلوبیت و عدالت است. از این رو پنج مسیر اصلاح نظام درآمدی به شهرداری‌ها برای سم‌زدایی منابع بودجه اداره شهر پیشنهاد شده است. استقرار و بهنگام‌سازی بانک‌های اطلاعاتی املاک، ایجاد مکانیزم‌ها و سازوکارهای تعامل فعال با مراجع تصمیم ساز کلان کشور، فرهنگ‌سازی بین شهروندان برای پرداخت عوارض و وجوه قانونی شهرداری و برون‌سپاری تشخیص و وصول درآمدهای شهرداری از جمله مسیرهای اولیه برای رهایی از شهرفروشی مدیریت شهری در کلان‌شهرهایی همچون تهران است.

یکی از راهبردهای اساسی برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها تنظیم روابط مالی دولت و کلان‌شهرها است. به این شکل که شهرداری‌های کشور در یکسری از منابع درآمدی ملی مشروط به حذف درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز و تغییر کاربری سهیم شوند. از جمله منابع پیشنهادی که شهرداری‌ها می‌توانند به شرط کاهش وابستگی به درآمد حاصل از ساخت‌وساز از آن بهره مند شوند افزایش سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده به ۵۰ درصد، انتقال تشخیص و وصول مالیات بر درآمد مشاغل به کلان‌شهرها وحذف عوارض کسب‌وپیشه، اختصاص صددرصد جرایم وصولی راهنمایی ورانندگی به کلان‌شهرها، نهادینه‌سازی و پذیرش مسوولیت تامین اعتبار پروژه‌های دارای آثار کلان از جهت توسعه پایدار شهری حمایت از پروژه‌های گسترش حمل‌ونقل عمومی،کاهش مصرف انرژی و حفظ محیط‌زیست است. در کنار تنظیم روابط مالی دولت و شهرداری‌ها که به نظر می‌رسد در قالب تصویب لوایحی همچون مدیریت شهری امکان‌پذیر باشد مدیریت شهری کلان‌شهرهای کشور می‌توانند با استقرار نظام کسب درآمد از «دارایی‌های شهری» از احیای قانون نوسازی و عمران شهری، بودجه سالانه خود را به منابع سالم و پایدار تجهیز کنند. در قالب این نظام عوارض نوسازی و عمران شهری به اصلی‌ترین منبع درآمدی شهرداری البته در صورت رفع موانع قانونی تبدیل می‌شود.