خشت اول که معمار نهاد

به‌دنبال سریال انتشار فیش‌های حقوقی برخی از مدیران بیمه‌ای و دولتی، این سوال به‌وجود آمد که اساسا چرا نظام حقوق و دستمزد دولتی در ایران با چنین چالش‌هایی مواجه است و علت فاصله زیاد میان حقوق مدیران و کارکنان میانی چیست؟ بی‌تردید برای پاسخ به این سوال باید در گام اول، چارچوب نظام اداری ایران شناخته شود. از این رو در گفت‌و‌گو با مهدی اشراق مدرس دانشگاه و صاحب نظر در حوزه علوم اداری به بررسی این موضوع پرداختیم. او با اشاره به کاستی‌‌های موجود در نظام حقوق و دستمزد ایران معتقد است: مهم‌ترین شاخص در یک مجموعه مقررات استخدامی، نظام پرداخت و نظام بازنشستگی است که هیچ یک از دو مورد اخیر در این قانون یا دیده نشده یا حداقل نیازهای جامعه را برآورده نمی‌کند. از سوی دیگر در این نظام تمامی افراد به یک چشم دیده می‌شود و تا زمانی که این نظام در همین مسیر حرکت می‌کند خروجی سیستم با مشکل مواجه است.

تاریخچه نظام حقوق و دستمزد دولتی از چه روندی برخوردار بوده است و در این مدت تغییرات صورت گرفته از ابتدا که به‌نظر می‌رسد میانه دهه 30 بوده تاکنون با چه هدفی انجام شده است؟

اولین وزارتخانه در ایران به دوره و زمان آغا محمدخان قاجار و به‌منظور برقراری روابط سیاسی با سایر دولت‌ها با عنوان سازمان امور خارجه یا دفترخانه غربا (وزارت امور خارجه) تاسیس شد (۱۱۷۶-۱۱۷۳ق). در سال‌های بعد پس از مسافرت‌هایی که ناصرالدین شاه به خارج داشت با الگوبرداری از اروپاییان اقدام به تاسیس وزارت فواید عامه (۱۲۹۸ق) کرد و متعاقب آن اداره کل طرق و شوارع (۱۳۰۴ق) در وزارت فواید عامه تشکیل و نام این وزارت به وزارت فواید عامه و تجارت و فلاحت تغییر یافت. پس از استقرار مشروطیت در سال ۱۲۸۵ش، خدمات عمومی در ایران جنبه قانونی پیدا کرد و وزارتخانه‌های طرق و شوارع، وزارت امورخارجه، وزارت خالصجات زارعت و فلاحت، وزارت عدلیه، وزارت تلگراف، وزارت مالیه، وزارت امور داخله، وزارت معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه تشکیل شد و از وضعی که در گذشته وجود داشت خارج و باید گفت بوروکراسی اداری از همین زمان شروع شد. با توجه به تاسیس وزارتخانه‌های فوق و به‌منظور خدمت‌رسانی، گسترش دستگاه‌ها ضروری و کارمندگیری و به اصطلاح امروز استخدام در این وزارتخانه‌ها شروع شد.

اولین قانون استخدام کشوری در قوس (آذر) سال ۱۳۰۱ ش به تصویب رسید. این قانون با توجه به تجربه کم کشور در امر قانون‌نویسی و همچنین عدم شناخت مشاغل و نظام اداری در کشور، گستردگی و پیچیدگی‌های فعلی را نداشت؛ بنابراین اکثر آیین نامه‌های اجرایی این قانون یا به تصویب نرسید یا چنانچه تصویب شد نتوانست نیازهای مقطع زمانی مورد نظر را تامین نماید و مهم‌ترین مساله، ناکارآمدی قانون و نداشتن متولی اجرایی آن بود. با توجه به این مطالب به‌طور مثال در طول چهار دهه‌ای که این قانون حاکم بود (۱۳۴۵- ۱۳۰۱) بیش از ۲۰ نوع جدول حقوق از طریق قوانین اصلاحی به‌وجود آمد و حدود یکصد هزار نفر کارمند غیر‌رسمی به انحای مختلف در دستگاه‌های دولتی اشتغال یافتند. توسعه سازمان‌های دولتی و به تبع آن ازدیاد فوق‌العاده حجم کارمندان و مسستخدمان دولت و نداشتن مجری مشخص سبب شد جریانات استخدامی ناهماهنگ در سازمان‌های دولتی به وجود آید. در مورد مجری قانون و نداشتن متولی مشخص در طول چهار دهه باید گفت ابتدا به پیشنهاد وزارت دارایی، هیات وزیران در سال ۱۳۳۳ با ایجاد یک موسسه تحت‌عنوان «اداره کل طبقه‌بندی مشاغل» وابسته به وزارت دارایی موافقت کرد.

این اداره کل در سال ۱۳۳۶ وابسته به نخست‌وزیری شد و در سال ۱۳۳۷ این اداره کل به سازمان خدمات کشوری تغییر عنوان داد بدون اینکه در ماهیت وظایف آن تغییراتی ایجاد شود و سرانجام در سال ۱۳۴۰ شورای عالی اداری تاسیس شد و یکی از وظایف و ماموریت‌های این شورا تهیه و تنظیم لایحه استخدام کشوری بود. همان‌طوری که ملاحظه می‌فرمایید نداشتن متولی مقتدر و پویا، نابسامانی در نظام اداری را رقم زده و روز به روز این ناهماهنگی گسترده‌تر می‌شد. بنابراین اولین نظام حقوق و دستمزد به سال ۱۳۰۱ برمی‌گردد و بر اثر نداشتن متولی مشخص، نظام‌های پرداخت متعددی بروز و ظهور کرد. موضوع مهمی که در این دوره باید به آن اشاره کرد تاسیس موسسه عالی اداری وابسته به دانشکده حقوق و علوم سیاسی و اقتصادی دانشگاه تهران و اعزام دانشجو به خارج از کشور برای طی دوره‌های آموزشی در زمینه علوم اداری و مدیریت است. نقش این موسسه در تدوین قانون بعدی بسیار مهم و ارزشمند است.

یکی از دغدغه‌های تصمیم‌گیران تعیین حقوق و دستمزد و پرداختی‌های کارکنان و مدیران بخش دولتی. حفظ انگیزه کارکنان از یک طرف و دغدغه احتمال گسترش احساس تبعیض در میان عموم مردم از سوی دیگر بوده است. از همین زاویه قانون مدیریت خدمات کشوری بخشی را به موضوع دستمزد اختصاص داد. سوال این است که قانون در این خصوص چه می‌گوید و در این مسیر تا چه اندازه موفق بوده است؟

همان‌طور که قبلا اشاره شد نقش موسسه عالی اداری و دانشگاه تهران در پایه‌گذاری نظام اداری مدرن بسیار ارزشمند و قابل تقدیر است. نظام اداری تازه تاسیس بر مبانی علمی استوار بوده و در قانون پیش‌بینی شده بود برای حفظ قدرت خرید کارمندان دولت، نیاز به نظام پرداخت جامع ضروری است؛ بنابراین با استقرار قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵ تحول عظیمی در حقوق و مزایای کارکنان به‌وجود آمد. در قانون اخیرالذکر با توجه به نظام کلان اداری کشور، کارکنان دولت در رسته‌های اداری، نظامی و انتظامی، سیاسی - قضایی کاملا مشخص تعریف شده بود. در ضمن اینکه به دستگاه‌های اداری که ماهیت آنها بنگاه‌داری بود توجه خاص داشته است؛ زیرا این دستگاه‌ها ماهیت درآمدزایی دارند و به‌صورت درآمد - هزینه اداره می‌شوند بنابراین قوانین و مقررات ناظر بر آنها نظیر شرکت‌های دولتی، بیمه‌ها و بانک‌ها با سایر دستگاه‌ها متفاوت است. متاسفانه در قانون مدیریت خدمات کشوری همه یافته‌های علمی و عملی کشور نادیده و خط بطلان بر آنها کشیده شده است.همه برنامه‌ریزان در نظام اداری و کارشناسان علم مدیریت می‌دانند شاه بیت و مهم‌ترین شاخص در یک مجموعه مقررات استخدامی نظام پرداخت و نظام بازنشستگی است که هیچ یک از دو مورد اخیر در این قانون یا دیده نشده یا حداقل نیازهای جامعه را برآورده نمی‌کند.

در بخش نظام پرداخت قانون می‌توان گفت ۹۹ درصد کارمندان دولت در زمان تطبیق وضع با این قانون متضرر شدند و حقوق آنها با توجه به تورم لجام گسیخته‌ای که در کشور وجود داشت کاهش یافت و این یک فاجعه بود که در آن مقطع به آن توجه نشد. شاهد این موضوع این است که قانون در سال ۱۳۸۶ تصویب و جهت اجرا ابلاغ شد، ولی قابلیت اجرایی پیدا نکرد تا سرانجام در سال ۱۳۸۸ در قانون بودجه (بند ۱۱ قانون بودجه سال ۱۳۸۸) به کمک این قانون آمده و توانستند نیم بند این قانون را از ابتدای سال ۱۳۸۸ اجرا کنند و همان‌طوری که اشاره شد به ۹۹درصد کارکنان دولت تفاوت تطبیق پرداخت شد؛ زیرا حقوق آنها نسبت به قبل کاهش یافت و در احکام صادره رقم نسبتا چشمگیری تحت‌عنوان تفاوت تطبیق درج گردید. این معضل زمانی خود را نشان داد که در سال ۱۳۸۹ دستگاه‌های دولتی استخدام‌هایی را انجام دادند و تعیین حقوق و مزایای مستخدمین جدید با مشکل روبه‌رو شد؛ بنابراین معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور با طرحی در شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی تصویب کرد که دستگاه‌های اجرایی موظفند احکام کارگزینی کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری را که بعد از سال ۱۳۸۸ استخدام شده یا می‌شوند با احکام کارمندان نظیر که در اسفند سال ۱۳۸۷ استخدام شده اند از تاریخ استخدام، تطبیق دهند. نارسایی و عدم ظرفیت قانون از این شفاف‌تر امکانپذیر نیست . در ضمن اینکه در این قانون یکی دیگر از شاخصه‌های مهم مقررات استخدامی یعنی بازنشستگی نیز دیده نشده و در حال حاضر بخش بازنشستگی قانون استخدام کشوری کماکان جاری و ساری است .

یکی از چالش‌های نظام حقوق و دستمزد دولتی در ایران فاصله زیاد حقوق میان مدیران و کارکنان میانی است. از نگاه شما چگونه می‌توان این معضل را مدیریت کرد که مقایسه پرداختی‌های مربوط به مشاغل مدیریتی و حرفه‌ای موجب احساس تبعیض شدید با پرداخت‌های عادی در جامعه نشود؟ تجربه جهانی در این زمینه چه بوده است؟

دستگاه‌های دولتی که کارکرد و ماهیت بنگاه‌داری تولید و تجارت دارد با دستگاه دیگری که خدماتی است یا نظامی، قضایی یا سیاسی است فرق می‌کند. برای اداره هر یک از اینها ساختار حقوقی متناسب باید وجود داشته باشد. در نظام پرداخت علاوه‌بر تخصص، توجه به بازار کار داخلی و خارجی بسیار مهم است به‌عنوان مثال در صنایع نفت کشور خصوصا استخراج در منطقه خلیج فارس با فاصله یک کیلومتری اسکله‌های نفتی عربستان یا کشورهای حوزه خلیج فارس وجود دارند و با کمترین بی توجهی، کارگران و مهندسان ایرانی به راحتی جذب صنایع نفت عربستان و کشورهای حوزه خلیج فارس می‌شوند. در صنایع هواپیمایی نیز همینطور است. آیا قانون خدمات کشوری پاسخگوی این معضل هست؟! به‌نظر اینجانب تا زمانی که این قانون وجود دارد این معضلات نه تنها کم نمی‌شود؛ بلکه بیشتر هم خواهد شد. مساله مهمی که قبلا به آن اشاره شد، نبود متولی در نظام اداری معضلی است که متاسفانه به لحاظ قدرت طلبی بخشی از مدیریت کشور به آن توجه نمی‌شود. در حال حاضر سازمان امور اداری و استخدامی که متولی نظام اداری کشور بود پس از انحلال در سال ۱۳۷۹ در ضعیف‌ترین شکل تحت عنوان یک معاونت در حوزه برنامه و بودجه فعالیت دارد، این در صورتی است که در قانون استخدام کشوری متولی نظام اداری سازمانی در نظر گرفته شده بود که تمشیت امور اداری به آن محول شده بود. در اهمیت و جایگاه این سازمان باید گفت قانونگذار در طول صد سال قانونگذاری به لحاظ اهمیت موضوع تنها پست سازمانی که برای آن شرایط احراز گذاشته بود رئیس این سازمان بود.

در مورد تجربه جهانی نیز همین طور است.

در کشورهای پیشرفته و حتی در حال توسعه، متولی نظام اداری در بخش‌های مختلف تحت عناوین کمیسیون و دپارتمان و سازمان کاملا مشخص است، در ضمن یادآوری می‌شود در اکثر کشورها، اتحادیه‌ها و سندیکاهای کارگری و کارمندی قوی وجود دارد که در مقاطع مختلف حمایتهای لازم را از کارمندان انجام می‌دهند. در ایران از زمان تاسیس نهادهای اداری،‌ کارمندان دولت هیچ گونه اتحادیه و سندیکایی نداشته و ندارند. در اصل باید گفت یکی از نقش‌های سازمان امور اداری و استخدامی کشور تنظیم روابط مستخدم و دولت به‌عنوان کارفرما بوده و نقش دیگر آن حمایت‌های لازم از کارکنان دولت در مقاطع مختلف است. این موضوع کاملا در قانون استخدام کشوری مشخص است. با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری روابط بین کارکنان و دولت همچنین حامی کارکنان دولت از بین رفته و در حال حاضر هیچ مرجعی به معضلات نظام اداری خصوصا نیروی انسانی به‌عنوان سرمایه انسانی رسیدگی نمی‌کند و کارکنان دولت حامی و پشتیبانی در نظام اداری ندارند. در اکثر کشورهای توسعه یافته مدیران در شرکت‌ها و موسسات که به‌صورت درآمد - هزینه اداره می‌شوند بخشی از سرمایه شرکت محسوب می‌شوند و در بخش تولید جایگاه خاصی برای آنها قائل‌اند.

اشکال مهمی که در زمینه پرداخت‌های مالی و حقوقی در طول چند سال گذشته شکل گرفته توزیع نامتناسب ثروت میان اقشار مختلف جامعه بوده است. چه راهکاری برای شفاف سازی حقوق مدیران دولتی پیشنهاد می‌کنید‌؟

به‌منظور ایجاد انگیزه و حفظ حقوق کارکنان در مقابل تورم، قانونگذار پیش‌بینی کرده است ضریب حقوق سالانه حداقل به اندازه نرخ تورم با توجه به شاخص هزینه زندگی افزایش یابد (ماده ۶۴ و ۱۲۵ قانون مدیریت خدمات کشوری) و در ماده ۳۳ قانون استخدام کشوری تاکید شده است سازمان امور اداری و استخدامی مکلف شده بود در مواردی که به علت افزایش هزینه زندگی و عوامل دیگر تغییر ضریب جدول حقوق ضروری باشد، تغییر ضریب را برای تصویب مجلس شورای اسلامی به دولت پیشنهاد کند. قانون اخیرالذکر برای جبران خدمات مدیران، مدیران را به دو دسته تقسیم نموده است؛ مدیریت‌های حرفه‌ای و مدیریت‌های سیاسی. روسای سه قوه، ‌وزرا، نمایندگان،‌ معاونان وزرا و استانداران و سفرا به‌عنوان مدیریت‌های سیاسی و سایر مدیران به‌عنوان مدیریت‌های حرفه‌ای . مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های دولتی جزو مدیران حرفه‌ای محسوب شدند، در صورتی که مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های دولتی، با توجه به موسسه تحت پوشش آنها که عموما بنگاه‌های مالی هستند نمی‌توان آنها را با سایر مدیران حرفه‌ای نظیر مدیران آموزش و پرورش یا سایر وزارتخانه‌ها یکی دانست. عموما دستگاه‌های مذکور به‌صورت درآمد-هزینه اداره می‌شوند و لازم است با دید دیگری به آنها نگاه کرد. قبل از قانون مدیریت خدمات کشوری مقررات حاکم بر امور اداری و استخدامی این بنگاه‌ها با توجه به کارکرد و استقرار آنها در نظام اداری کشور به‌صورت خاص دیده می‌شد و این امر باعث می‌شد کمتر فساد در ساختارهای آنها مشاهده گردد.