دو راهی پایتخت‌داری

شهردار جدید تهران، در اولین مرحله از دوره چهارساله نه چندان راحت پایتخت‌داری، مقابل دو راهی «سرنوشت‌ساز برای تهران تا ۱۴۰۰» قرار خواهد گرفت که بسته به انتخاب هر کدام از مسیرهای اصلی یا انحرافی، کیفیت زندگی در پایتخت می‌تواند «بهبود» یابد یا «بدتر» شود. شانزدهمین شهردار تهران حداکثر تا اواخر تابستان امسال به شکل غیرمستقیم -توسط اعضای تازه منتخب شورای شهر پنجم- انتخاب می‌شود. سکان‌دار جدید پایتخت، فارغ از آنچه نمایندگان جدید مردم در پارلمان شهری برایش تدارک دیده‌اند، در مواجهه با واقعیت موجود ابرشهر تهران، خود باید دست به انتخاب سخت‌ بزند.

پایتخت‌نشین‌ها با نوع مشارکت‌شان در پنجمین دوره انتخابات شوراهای شهر، نشان دادند، خواستار بازسازی اساسی تهران هستند. در این انتخابات، همه نمایندگان جریان فکری معتقد به «نجات تهران از کج‌راهه توسعه»، با رای رکوردساز پایتخت‌نشین‌ها، به شورای شهر راه پیدا کردند. این دو ویژگی انتخابات که از عدم رضایت ساکنان تهران از وضع موجود شهر و «بله» قاطع به دگرگونی عمده در شهر حکایت دارد، کار شهردار آینده را به مراتب بیش از آنچه تصور می‌شود، سخت کرده است. جامعه صاحب‌نظر در امور شهری و به‌خصوص کارشناسان شهرساز، در مقطع فعلی معتقدند نوبت جراحی در شهر فرارسیده است. برای این منظور، شهردار جدید باید قادر به بازگرداندن شهر در ریل اصلی باشد. جراحی پایتخت به معنای «جلب رضایت پایدار و نه زودگذر ساکنان از اوضاع شهر، فراهم کردن مولفه‌های رفاه شهری و همچنین حذف عناصر مزاحم سکونت از بخش‌ها و حوزه‌های مختلف شهر»، از ۴ طریق امکان‌پذیر است.

راه آسان مقابل مسیر دشوار جراحی پایتخت، مسیر انحرافی پایتخت‌داری است که در قالب یکی از آثار ادامه این مسیر، ابرشهر تهران مدام برای خودروها و طبقه برخوردار جامعه، از طریق ساخت بزرگراه‌ها و معابر گران‌قیمت، رشد می‌کند بدون آنکه، هزینه و عوارض این شکل نامطلوب توسعه شهری، برای مجموعه ساکنان پایتخت،‌ به‌خصوص اقشار متوسط و ضعیف، جبران شود. در حال حاضر طبق گزارش‌های رسمی، شرایط زندگی در ابرشهر تهران، نسبت به دست‌کم ۵ سال گذشته، تنزل پیدا کرده است. تحت تاثیر شیوه پایتخت‌داری و نوع اقدامات و تصمیمات مرتبط با شهر، از یک‌سو، بخش قابل‌توجهی از سرمایه‌های ساختمانی به‌جای آنکه در مسیر اصلی مورد نیاز تقاضای مصرفی مسکن، به‌کار گرفته شود و به آپارتمان‌های با متراژ کم و در مناطق پرمشتری تبدیل شود، صرف احداث خانه‌های لوکس شده است. تنظیم بازار مسکن، یکی از چندین مسوولیت کلیدی شهرداری‌های کلان‌شهرهای توسعه‌یافته و موفق دنیا است. این مسوولیت، در عین حال، در طرح جامع شهر تهران به‌عنوان اولین سند فرادست اداره پایتخت، به صراحت قید شده است و مدیریت شهری در قالب متن سند دوم -طرح تفصیلی تهران- باید از طریق توازن‌بخشی به مجوزهای ساختمانی در مناطق مختلف شهر، امکان تحقق آن را فراهم کند. اما تاکنون، بازخورد مثبت و قابل بررسی از اقدامات مدیریت شهری در بازار مسکن، به‌دست نیامده است.

در حال حاضر کل موجودی مسکن تهران بر اساس اعلام نتایج سرشماری سال ۹۰ و تیراژ ساخت‌وسازهای مسکونی سال‌های ۹۰ تا ۹۵، رقمی معادل ۳ میلیون و ۷۰۰ هزار واحد مسکونی است که این تعداد واحد مسکونی در مقایسه با کل خانوارهای فعلی ساکن پایتخت که تعدادشان کمتر از ۳ میلیون خانوار است، نشان از افزایش عرضه مسکن در ابرشهر تهران دارد. ظاهر این آمار، از ایده‌آل بودن شرایط در بازار مسکن حکایت دارد که در این صورت، باید هم اجاره‌نشین‌ها و هم متقاضیان خرید مسکن به‌دلیل فزونی عرضه بر تقاضا، با بهترین شرایط قیمتی روبه‌رو باشند. اما پشت صحنه بازار مسکن تهران از کمبود عرضه آپارتمان‌های مصرفی و وجود نزدیک به نیم میلیون خانه خالی در شهر خبر می‌دهد. به علت عدم استفاده مدیریت شهری از ابزار رگولاتوری بازار مسکن -پروانه‌های ساختمانی- در مسیر تنظیم جریان عرضه و هدایت سرمایه‌های ساختمانی به مناطق پرتقاضا و مصرفی، بخشی از ساخت‌وسازها در مناطق گران قیمت و شمالی شهر انجام شده است و همین انحراف سرمایه تحت تاثیر شیوه پایتخت‌داری، هم اکنون باعث کمبود واحد مسکونی برای تقاضای مصرفی شده و به انجماد سرمایه‌ها در خانه‌های خالی منجر شده است.

از سوی دیگر، اوضاع زیست‌محیطی کلان شهر تهران نیز نسبت به یک دهه گذشته، نزول کرده است. مهم‌ترین فاکتور زیست‌محیطی پایتخت، هوای شهر است که طبق آمارهای رسمی، بر بار ذرات آلاینده موجود در هوا، اضافه‌تر شده است. روند تغییرات حجم ذرات آلاینده در هوای تهران که نمره کیفیت هوا براساس آن تعیین می‌شود نشان می‌دهد، تعداد روزهای پاک و سالم در شهر تهران نسبت به سال ۸۵، به ترتیب ۱۶ روز و ۲۰ روز در سال کاهش پیدا کرده است و در مقابل، تعداد روزهای ناسالم برای گروه‌های حساس، حدود یک ماه در سال، افزایش یافته است. در این میان، راحتی تردد در شهر و مسافرت‌های درون‌شهری پایتخت‌نشین‌ها نیز به مراتب با اختلال همراه شده است. کاهش متوسط سرعت حرکت در خیابان‌های تهران که تقریبا معادل حرکت دوچرخه است -کمتر از ۳۰ کیلومتر بر ساعت و معادل ۲۵ کیلومتر در ساعت- نشان از ناکارآمدی سیاست‌ها، اقدامات و برنامه‌های ترافیکی در شهر دارد. عمده برنامه‌های ترافیکی در تهران طی سال‌های اخیر، صرف توسعه بزرگراه‌های شهر شد، با این هدف که از بار ترافیک کاسته شود اما تشدید ترافیک به‌رغم تکمیل ظرفیت احداث شبکه بزرگراهی تهران -نزدیک ۵۰۰ کیلومتر معبر اصلی مخصوص خودرو- هم اکنون از وقت جراحی در این حوزه از شهر و بازتعریف سیاست‌های حمل‌ونقلی، حکایت دارد.

شهردار آینده پایتخت در مواجهه با وضع موجود شهر، با دو راهی «ادامه مسیر قبل» یا «خارج کردن شهر از جاده انحرافی و هدایت آن به ریل اصلی توسعه» مواجه است. بازگشت تهران به ریل، از ۴ طریق، امکان‌پذیر است. نسخه کارشناسان برای جراحی پایتخت، شامل ۴ گام است که شهردار آینده باید جسارت لازم برای طی کردن آنها در مسیر اصلی را داشته باشد. در گام اول، با هدف پایان دادن به اداره گران پایتخت، باید مخارج شهر از طریق پایان دادن به تعریف و اجرای مگاپروژه‌های کم‌خاصیت، کنترل شود. مگاپروژه‌های کم‌خاصیت، بخشی از فعالیت‌های عمرانی و پیمانکاری به سفارش مدیریت شهری را تشکیل می‌دهد که اگر چه جلب رضایت کوتاه‌مدت گروه خاصی از شهروندان را به همراه دارد اما عوارض بلندمدت آن و همچنین ضعف کارآمدی واقعی آن، هدف اولیه از اجرا را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. ساخت بزرگراه دو طبقه، نمونه‌ای از این نوع مگاپروژه‌ها است که اجرای پرهزینه آن، امکان تخصیص منابع مالی محدود شهرداری به فعالیت‌های ضروری و مورد نیاز عمده شهروندان را در شهر سلب می‌کند. ساخت یک بزرگراه دو طبقه و تونل تردد خودرو در تهران طی سال‌های اخیر، معادل ساخت حداقل ۲۰ کیلومتر مترو، هزینه به شهر تحمیل کرد.

این در حالی است که مترو، به‌عنوان سریع‌ترین و پاک‌ترین وسیله حمل‌ونقل عمومی، در عمده کلان‌شهرهای دنیا، در اولویت اقدامات شهرداری قرار دارد و توسعه آن، باعث تسهیل سفر قشر ضعیف جامعه و کاستن از بار ترافیک در شهر می‌شود اما بزرگراه‌ها به تناسب افزایش، چون که بر بار تردد خودرو و دفعات استفاده از وسیله نقلیه شهری‌ می‌افزایند، مشکلات ترافیکی و زیست‌محیطی شهر را به‌صورت تصاعدی افزایش خواهند داد. به این ترتیب، اولین گام برای جراحی در شهر تهران، پایان دادن به اقدامات پرهزینه و کاهش مخارج غیرضروری در شهر است. هزینه نگهداشت شهر تهران سالانه چیزی حدود ۵ تا ۶ هزار میلیارد تومان است اما بودجه اداره پایتخت در حال حاضر نزدیک به ۱۸ هزار میلیارد تومان است که مابه‌التفاوت این رقم نجومی، در قالب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، صرف پروژه‌های عمرانی و پیمانکاری می‌شود. در این میان، چیزی حدود ۲ تا ۴ هزار میلیارد تومان نیز علاوه بر هزینه نگهداشت، برای توسعه مترو و حمل‌ونقل عمومی، صرف می‌شود. بنابراین، یک محاسبه ساده مشخص می‌کند، در صورت کنترل هزینه‌های غیرضروری، می‌توان گام دوم برای جراحی در شهر که سالم‌سازی منابع درآمدی بودجه شهر است را برداشت.

گام دوم، قطع یا کاستن مرحله‌ای از وابستگی بودجه شهرداری تهران به درآمدهای حاصل از عوارض ساخت‌وساز است. بیش از ۴۵ تا ۵۰ درصد از منابع مالی اداره پایتخت، به شکل مستقیم از محل عوارض ساخت‌وساز تامین می‌شود. این شکل تامین مالی شهر، باعث شده مجوزهای ساختمانی به جای آنکه در مسیر تنظیم بازار مسکن به شکل اعمال محدودیت برای ساخت‌وسازهای لوکس در مناطق گران قیمت شهر، صادر شود، در مسیر معکوس، زمینه انحراف سرمایه‌های ساختمانی را فراهم بیاورد. شهردار آینده تهران می‌تواند بعد از کنترل مخارج شهر، از وابستگی بودجه شهر به منابع ناسالم، بکاهد. درآمد حاصل از عوارض ساخت‌وساز چون که به بارگذاری ساختمانی و جمعیتی بیش از حدتحمل شهر دامن می‌زند و هزینه‌های پنهان دیگری را همچون نیاز به تامین سرانه‌های خدماتی بیشتر و نیاز به توسعه بیشتر شبکه حمل‌ونقل، به شهر تحمیل می‌کند، در ردیف منابع مالی ناسالم، طبقه‌بندی می‌شود.

گام سوم جراحی در شهر، واقعی‌سازی نرخ عوارض نوسازی است. عوارض نوسازی در عمده کلان‌شهرهای جهان، تحت عنوان شارژ شهری، بخش قابل‌توجهی از بودجه شهرداری‌ها را تامین می‌کند. سهم این نوع مالیات شهری در بودجه کلان‌شهرهای مهم جهان، حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد است اما عوارض نوسازی حداکثر ۲ درصد منابع مالی بودجه پایتخت را تشکیل می‌دهد که با توجه به عدم وصول بخش قابل‌توجهی از آن در سال، تقریبا اثرگذاری آن در بودجه، صفر و قابل اغماض است. نرخ ریالی عوارض نوسازی در حال حاضر از یک سو، فوق‌العاده پایین در مقایسه با قیمت مسکن است و از سوی دیگر، رابطه وارونه با ارزش روز املاک مسکونی در مناطق مختلف شهر دارد. نسبت عوارض نوسازی به قیمت مسکن در مناطق شمالی شهر طی سال‌های گذشته براساس مطالعه گروهی از کارشناسان شهری که اقدام به آسیب‌شناسی نرخ عوارض شهری کرده بودند، یک دویستم بوده است اما همین نسبت در مناطق جنوبی شهر، یک شصتم برآورد شده بود.

این دو نسبت نشان می‌دهد، سهم عوارض نوسازی از قیمت مسکن در مناطق جنوبی شهر، بالاتر از مناطق شمالی و مرفه شهر است، در حالی‌که، طبق فرمول جهانی و منطق اقتصاد شهر، این نسبت، باید به‌صورت معکوس از آنچه در تهران اعمال می‌شود، تعریف و به‌کار گرفته شود. در قالب عوارض نوسازی، مالکان املاک متناسب با ارزش دارایی‌شان و عارضه‌هایی که فرآیند استفاده از ملک آنها به شهر تحمیل می‌کند و هزینه‌هایی که ملک برای شهر و شهرداری دارد، عوارض مربوطه را در قالب شارژ شهری، پرداخت کنند. در دنیا، از عوارض نوسازی، در جهت تنظیم بازار مسکن و افزایش ریسک سفته‌بازی ملکی، استفاده می‌شود. شارژ شهری بالا برای املاک مسکونی مانع از خالی گذاشتن واحدها و افزایش تقاضای سرمایه‌ای در بازار ملک می‌شود. کارشناسان پیشنهاد می‌کنند نرخ عوارض نوسازی در دوره جدید مدیریت شهری با گام سوم برای جراحی در شهر، متناسب با نسبت‌های جهانی، به کمتر از یک درصد ارزش روز املاک، افزایش پیدا کند. در حال حاضر این نسبت کمتر از ۲/ ۰ درصد است.

آخرین گام که شاید مهم‌ترین گام اصلاح پایتخت در مسیر مطلوب پایتخت‌نشین‌ها است، دیده‌بانی شهرداری از بابت نحوه عمل به اسناد فرادست شهر است. پیش‌تر نتایج یک تحقیق از سرنوشت اجرای طرح جامع شهر تهران و طرح تفصیلی تهران مشخص کرد: کاربری‌های مصوب املاک در ۲۰ درصد از مساحت شهر، تغییر پیدا کرده است. این اتفاق که به معنای سانسور ضوابط بالادست ساخت‌وسازها و اداره بدون برنامه شهر به‌رغم وجود برنامه است ناشی از خلأ دیده‌بانی مدیریت شهری است. اجرای درست و بند‌بند مقررات طرح جامع و تفصیلی شهر تهران نیازمند احیای نهاد دیده‌بان در پایتخت است. این نهاد، وظیفه دارد با پایش منظم اقدامات شهرداری و تطبیق آن با ضوابط و خطوط قرمز اسناد فرادست، امکان اجرای صحیح مصوبات و ضوابط را برای ناظران شهر همچون شورای‌عالی شهرسازی و شورای شهر، تضمین کند. یک مسوولیت دیده بان پایتخت، نظارت بر اعمال کاربری‌های ساختمانی است که طبق آن، کاربری املاک باید متناسب با پهنه‌ها و نقشه‌های مصوب طرح جامع تهران، تعیین و در پروانه‌های ساختمانی صادر شود.

اما در حال حاضر،‌ به‌رغم تاکید صریح بر رعایت کامل کاربری‌های مصوب، روال تغییر کاربری کماکان در شهر، وجود دارد و همین موضوع باعث افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر از حد مجاز آن شده است. کارشناسان شهری معتقدند: پایتخت طی ۴ سال آینده، در صورت تعهد شهردار جدید به جراحی شهر از طریق گام‌های مورد نیاز در مسیر اصلاح تهران، می‌تواند به ریل اصلی هدایت شود. در این مسیر، توصیه شده است، شهردار به برنامه مدنظر شورای پنجم، پایبند باشد و از تجربه‌های موفق شهرداری‌های کلان‌شهرهای جهان در حوزه‌های مختلف، بهره ببرد.