تسهیل‏گری در نوسازی شهر تهران

تجربه ۵/ ۳ دهه گذشته در نوسازی بافت فرسوده، از موفقیت مدل «تشویق به نوسازی از طریق دفاتر تسهیل‌گری» حکایت می‌کند. وجود این دفاتر سبب شده مالکان املاک کلنگی به جای اجبار به نوسازی، متقاعد به واگذاری موقتی یا دائمی ملک‌ خود به سرمایه‌گذار ساختمانی برای نوسازی شوند.این مقاله که توسط کاوه حاج علی اکبری تهیه شده است، در نظر دارد تا ضمن تبیین تجربه راه‏اندازی دفاتر تسهیل‏گری در بافتهای فرسوده شهر تهران به بررسی مهمترین نتایج و اثرات اقدامات این نهادها باتمرکزبر نوسازی مسکن بپردازد.

اوایل دهه ۱۳۸۰ را می‏توان به عنوان دوران افزایش توجه نسبت به افت و فرسودگی محدوده‏های درون‏شهری قلمداد کرد. اگر در دهه‏های گذشته موضوع احداث شهرهای جدید (توسعه منفصل) و آماده سازی اراضی حاشیه شهرها (توسعه متصل) به عنوان راهکارهای پاسخگویی به معضل مسکن مطرح می‌شد، در این دهه آنچه بیش از هر چیز خودنمایی می‌کرد، آسیب‏های حاصل از بی‏توجهی به محدوده‏های درونی شهرها بود؛ خالی‏شدن مراکز شهرها از ساکنان آن، شکل‏گیری سکونتگاه‏های ناکارآمد در درون شهرها و آسیب‏پذیری بافت‌های شهری در مقابل مخاطرات طبیعی، برخی از آسیب‏های مورد توجه بود.

این امر سیاست‌گذاران شهری را برآن داشت تا ضمن توجه به مشکل، به برنامه‏ریزی برای کاهش آن بپردازند.باوجودی‏که در دهه‏های ۷۰-۱۳۶۰ پروژه‏های متعددی برای مداخله در بافت‌های شهری به اجرا درآمده‏ بود، به نظر می‏رسید که این پروژه‏ها نتوانسته ‏است به الگویی فراگیر، جامع و عام منجر شود؛ دلیل اصلی این امر، بی‏توجهی این پروژه‏ها به ساکنان بافتهای شهری به عنوان مهمترین ذی نفعان بود. با افزایش تعداد پروژه‏هایی که به‌دلیل عدم توجه به واقعیت‏های اجتماعی و اقتصادی به بن‏بست رسیده و یا دچار اثرات و پیامدهای آتی شده ‏بودند، به تدریج احساس نیاز به برقراری تعامل با اجتماع محلی در فرآیند مداخله در بافت فرسوده شهر تهران مطرح شد.

تهران یکی از شهرهایی بود که پس از چندین تجربه مداخله متمرکز به تجربه این رویکرد پرداخت؛ آشکار شدن پیامدهای پروژه ساخت‏وساز حاشیه بزرگراه «نواب» و به بن‏بست رسیدن اقدامات تملک در طرح ساخت‏ و ساز حاشیه بزرگراه «شرق»، نگاه متولیان نوسازی و بهسازی شهری تهران را به ضرورت استقرار محلی و مذاکره با ساکنان محله در پیشبرد اقدامات اجرایی جلب کرد. در اواسط دهه ۱۳۸۰ (سال ۱۳۸۶)، سازمان نوسازی شهر تهران پس از تهیه تعدادی طرح موضعی با رویکرد تجمیع پلاک‌های ریزدانه، اقدام به راه‏اندازی دفتر محلی در محله «خوب‏بخت» (منطقه ۱۵ تهران) جهت دستیابی به مشارکت ساکنان در اجرای طرح و تجمیع پلاک‏های فرسوده و کلنگی کرد. استقرار نخستین دفتر در محله و برگزاری جلسات متعدد با ساکنان بود که بسیاری از مشکلات و موانع نوسازی بافتهای فرسوده شهری را برای این سازمان آشکار کرد. بازخورد اقدامات صورت‏گرفته در محله «خوب‏بخت» و انگیزه تحقق‏پذیری طرح‌های موضعی تهیه‏ شده منجر به تاسیس پنج دفتر در محلات دیگر شهر تهران شد؛ این دفاتر (با نام دفاتر تسهیل‏گری) سعی در شناسایی بستر اقدام، برنامه‏ریزی، آگاهی بخشی، ظرفیت‏سازی، آموزش ساکنان و تعریف و پیگیری تحقق پروژه‏های مختلف می‏نمودند. در طی فرآیندی دو ساله (از ابتدای سال ۱۳۸۸ تا پایان ۱۳۸۹) تعداد دفاتر تسهیل‏گری به ۴۰ دفتر و در سال ۱۳۹۱ به بیش از ۶۰ دفتر در محدوده بافت فرسوده شهر تهران رسید.

با وجودی‏که راه‏اندازی و توسعه دفاتر تسهیل‏گری در بافت‌های فرسوده شهر تهران با هدف نوسازی و بهسازی محلی صورت گرفته است، مهم‌ترین دستاورد این برنامه، رشد نوسازی مسکن (به‌صورت انفرادی و یا با الگوی تجمیع پلاک‏های ریزدانه) است؛ به‏طوری‏که بررسی وضعیت پروانه‏های صادرشده در بازه زمانی ۹۲-۱۳۸۸ در بافتهای فرسوده شهر تهران نشان‏دهنده رشد ۷/ ۲ برابری حجم ساخت‏وساز مسکونی در این محدوده‏ها و تبدیل شدن مدل نوسازی تجمیعی به الگویی فراگیر و غالب برای نوسازی محله‌های فرسوده شهر است. در این دوره، حدود ۲۰ درصد (۴۳۰ هکتار) از عرصه بافت‌های فرسوده شهر تهران نوسازی شده ‏است؛ همچنین (در همین دوره) درخصوص تجمیع پلاک‏های ریزدانه نیز، سهم پروانه‏های مبتنی‏ بر تجمیع از ۶/ ۰ درصد در سال ۱۳۸۴ به ۴/ ۳۸ درصد در سال ۱۳۹۳ و در تعداد واحدهای تولیدشده از ۱/ ۱ درصد به ۴/ ۵۶ درصد رسیده ‏است. آنچه که در کنار اقدامات دفاتر تسهیل‏گری بر رشد قابل توجه نوسازی مسکن موثر بوده ‏است، سیاست‌هایی است که از طرف دولت و شهرداری تهران برای حمایت از این برنامه پیش‏بینی و اجرا شده ‏است؛ برخی از این سیاست‌ها عبارت است از:

  • اعطای تسهیلات بانکی ارزان ‏قیمت (با بهره پایین‏تر) برای تخریب و نوسازی (براساس ماده 12 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن)؛
  • پیش‏بینی پرداخت ودیعه اسکان موقت برای تخریب و نوسازی (براساس ماده 12 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن) و پرداخت آن در موارد خاص توسط سازمان نوسازی شهر تهران؛
  • عدم دریافت هزینه برای صدور مجوز ساخت (طبق ماده 16 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و مصوبه شورای اسلامی شهر تهران)؛
  • پیش‏بینی تراکم تشویقی برای ساخت ‏و ساز در بافت‌های فرسوده (طبق ضوابط طرح تفصیلی شهر تهران)؛
  • پیش‏بینی ضریب 50 درصد برای تامین پارکینگ (طبق ضوابط طرح تفصیلی شهر تهران)؛

به نظر می رسد که تمرکز سیاست‌های تشویقی بر نوسازی مسکن در این دوره در سطح کشور به‌طور عام و در شهر تهران به‌طور خاص، بازآفرینی بافت‌های فرسوده شهری با نوسازی مسکن برابر دانسته می‏شد و تمامی سیاست‌ها تمرکز بر ترغیب افزایش تخریب و ساخت واحدهای مسکونی بیشتر در این عرصه‏ها داشت. البته باید توجه داشت که بخشی از این رویکرد ناشی از چگونگی تعریف و شناسایی بافت‌های فرسوده است؛ تمرکز شاخص‏های معرفی‏ شده توسط شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران بر ناپایداری سازه‏ای در سطح بلوک شهری- به‌عنوان مهم‌ترین شاخص فرسودگی در مجموعه‏ای از واحدهای مسکونی- ناگزیر دستگاه‏های سیاست‌گذاری و اجرایی را به سمت رفع این عامل -یعنی ایجاد پایداری سازه‏ای در مسکن- هدایت می‏کند.

همچنین الزامات سیاست‌های کلان‏تر (همانند قوانین برنامه چهارم و پنجم توسعه) مبنی‏ بر ضرورت «نوسازی» سالانه ۱۰ درصد از این محدوده‏ها، مجریان را به سمت اتخاذ و اجرای برنامه‏هایی راهنمایی می‏کند که تمرکز بر نوسازی و دستیابی به اهداف مدنظر این سیاست‌ها داشته‏ باشد.اما در کنار نتایج ناشی از سیاست‌های نوسازی مسکن، اثرات و پیامدهای غیرکالبدی این سیاست‌ها نیز باید مورد ارزیابی قرار گیرد. این اثرات -به‌طور ویژه- خود را در جنبه اجتماعی نشان می‏دهند؛ برخی پیامدهای اجتماعی عبارت است از: جابه‌جایی جمعیت؛ میزان رضایت ساکنان و تاثیر نوسازی بر سرمایه اجتماعی، نابرابری‏های اجتماعی و آسیب‏های اجتماعی.