دوراهی تملک و کارایی
نگاهی به ساختارهای مختلف مالکیت در صنعت برق
کالای عمومی یا خصوصی
به طور سنتی از برق به عنوان کالای عمومی یاد می‌شده است که وظیفه تامین آن با بخش دولتی بوده است. اما تحولات و ابتکارهای مختلف طی زمان سبب شده است تا بخش خصوصی نقش پررنگ‌تری در این حوزه ایفا کند. بنابراین حتی این سوال بارها مطرح شده است که چرا بخش خصوصی به کل عهده‌دار تولید و توزیع برق نباشد. در اینجا پیشینه‌ای از این موضوع به‌صورت خلاصه آورده شده است.
با نگاهی به تاریخ توسعه اقتصادی کشورها درمی‌یابیم که یکی از اولین کشورهایی که به خصوصی‌سازی در صنعت برق دست زد شیلی در اوایل دهه ۱۹۸۰ میلادی بود. پس از آن با آغاز این موج بیش از ۵۰ کشور دیگر به این امر مبادرت ورزیده‌اند. این کار در راستای خصوصی‌سازی همگام با سایر بخش‌های اقتصادی صورت گرفته است که هدف اصلی آنها کاهش تسلط دولت و روی آوردن به یک بازار کارا در بخش خصوصی بوده است. همان‌طور که گفته شد صنعت برق به‌دلیل پیچیدگی‌های فنی، بازارهای مختلفی را نیز می‌طلبد. از همین‌رو خصوصی‌سازی در این صنعت نیز به طرق گوناگونی در کشورهای مختلف دنبال شده است. در برخی کشورها دولت‌ها موفق شده‌اند تا سرمایه‌گذاران خصوصی را در تمامی قسمت‌های این صنعت مشارکت دهند.
کشورهای بریتانیا و آرژانتین نمونه‌های قابل ذکر در این قسمت هستند. اما این میزان موفقیت در همه‌جا مشاهده نمی‌شود. سرمایه‌گذاران در برخی کشورها اصلاً تمایلی برای مشارکت در این بخش حساس نداشته‌اند که می‌توان به دلایلی از جمله عدم اعتماد به زیرساخت‌های نوپای دولتی در این حوزه اشاره کرد. ترکیه و اوکراین در این گروه جای می‌گیرند. برخی کشورهای اروپای شرقی و آمریکای لاتین نیز پس از مدتی ناچار به تعلیق برنامه‌های خصوصی‌سازی خود در صنعت برق شده‌اند.
نقش مشوق‌ها
آنچه در اینجا اهمیت دارد این است که فارغ از پیچیدگی‌های فنی در صنعت برق خصوصی‌سازی از منظر ادبیات اقتصادی نیز در اینجا حائز اهمیت است. در واقع راهبردی که دولت‌ها باید برای ایجاد مشوق‌های اقتصادی برای سرمایه‌گذاری در این بخش ایجاد کنند اساساً از همان منطق خصوصی‌سازی در سایر بخش‌های اقتصاد پیروی میکند. تجربه چندین دهه‌ای کشورهای مختلف در این زمینه حاکی از آن است که قدم اول این قبیل واگذاری‌ها به صورت قراردادهایی با چارچوب‌های خاص بین دولت و یک پیمانکار منعقد میشود. به همین ترتیب وظایف و مسوولیت‌های مختلف در صنعت برق بر اساس نکات فنی تقسیم‌بندی و به صورت تخصصی پیش گرفته می‌شوند. همان‌گونه که اشاره شد وظیفه دولت اساساً در اینجا همانند همیشه ایجاد مشوق‌های اقتصادی است. به علاوه از آنجا که در صنعت برق یکی از اساسی‌ترین مولفه‌ها اطمینان از عرضه پایدار و بلندمدت برق برای همه مشترکان است چنین مشوق‌هایی که پیمانکاران را پای کار نگه دارد از اهمیت بالایی برخوردار است.
در اینجا باید اذعان کرد که به‌رغم موفقیت تعدادی از کشورها در این حوزه هنوز شیوه بهینه‌سازی صنعت برق در بسیاری کشورها محل سوال است. البته دلایل اصلی این امر را می‌توان در میزان کارایی بخش‌های مختلف صنعت برق تحت تملک دولت جست‌وجو کرد. ساختار حاکمیتی اکثر کشورهای در حال توسعه عمدتاً به گونه‌ای است که دهه‌هاست به مالکیت دولتی خو گرفته‌اند و ناخودآگاه این باور برایشان ایجاد شده است که کالاها و خدمات اساسی تحت تملک دولت بازده بالاتری نسبت به بخش خصوصی دارند. البته نکته دیگری که مساله صنعت برق را به صورت سنتی پیچیده می‌کرده است وجود برخی انحصارات طبیعی در این صنعت است بدین معنی که هنگامی‌که یک شرکت (در اغلب موارد دولتی) اقدام به تامین و توزیع برق میکند به‌تنهایی قادر خواهد بود تقریباً تمامی گستره مصرف‌کنندگان را پوشش دهد، بنابراین دیگر انگیزه‌ای برای سایر بنگاه‌ها چه دولتی و چه خصوصی برای ورود به این عرصه باقی نمی‌ماند. بنابراین با اشاره به نوع قراردادهای خصوصی‌سازی صنعت برق که سعی در رقابتی کردن بازار تولید و عرضه این صنعت دارند این نکته باید مورد توجه قرار گیرد که گستره فعالیت هرکدام از شرکت‌ها و میزان سرمایه‌گذاری‌های آنها در این بخش چه محدوده جغرافیایی را در‌بر گیرد.
شیوه‌های نو و مالکیت
فارغ از این دغدغه یک نکته اساسی در اینجا وجود دارد و آن هم اینکه در دهه‌های اخیر با رشد چشمگیر نیاز به برق و نیز متنوع شدن راه‌های تولید برق از منابع گوناگون بسته به اقلیم و شرایط محیطی کشورهای مختلف شرکت‌های مختلفی نیز امکان نقش‌آفرینی در این صنعت را پیدا کرده‌اند. در واقع این فعالیت‌ها در وهله اول در قالب همان برنامه قرارداد مشخصی است که میان دولت و پیمانکار بسته میشود که عمدتاً مسوول فراهم ساختن زیرساخت‌های مشخصی در حوزه تولید برق است. شیوه‌های تجدیدپذیر و نوپای تولید برق سبب میشود تا گستره این پیمانکاران گسترده‌تر از قبل شود. بدین ترتیب می‌توان انتظار داشت که بخش تولید و عرضه برق تا حد قابل توجهی به بخش خصوصی واگذار شود.
در زمینه توزیع اما پیچیدگی‌های دیگری نیز وجود دارد که یکی از مهم‌ترین آنها مناطق قابل دسترسی و نقاط دورافتاده است. تجربه نشان داده است در بسیاری از اوقات به ویژه در کشورهای در حال توسعه بخش خصوصی به دلیل فقدان انگیزه حاضر نیست تا دورترین نقاط برود و شبکه انتقال برق را برساند، از همین‌رو عمدتاً این بخش در تملک دولت باقی مانده است. برخی نیز در این‌باره استدلال می‌کنند که با دولتی ماندن بخش توزیع برق دولت می‌تواند نظارتی فراگیر بر این عرصه داشته باشد و هر کمبودی حس کند از بخش خصوصی برای تولید و عرضه برق در آن منطقه جغرافیایی خاص کمک بگیرد.
نکته مهم در زمینه پیچیدگی‌های فنی که دشواری نوع قراردادهای برق در حوزه مشارکت بخش دولتی و خصوصی و حتی خصوصی‌سازی این صنعت را بیش از پیش نمایان میکند عدم امکان ذخیره‌سازی برق با ساختارهای موجود و نیز برخی محدودیت‌های محلی و منطقه‌ای انتقال و توزیع برق به مناطق مورد نیاز است.
به لحاظ شیوه تولید انرژی همواره دو اصل در صنایع مختلف مرتبط با انرژی مدنظر بوده‌اند که برق نیز از این قاعده مستثنی نیست. این دو اصل عبارتند از قابل حصول و در دسترس بودن و نیز پاک و دوستدار محیط زیست بودن. اصل اول به طور خاص به قیمت‌گذاری و سهولت دسترسی به انرژی مربوط میشود. اصل دوم هم همان‌گونه که از عنوانش مشخص است باید پاسخگوی دغدغه‌های زیست‌محیطی به‌ویژه در مورد شیوه‌های تولید برق باشد. تمامی تلاش‌های دولت و بخش خصوصی در حوزه تولید و انتقال و توزیع برق باید متضمن این دو اصل باشد.
ساختار بازار
با ذکر این دو نکته می‌خواهیم نگاهی دقیق‌تر به ساختار معمول بازار برق در دنیا بیندازیم تا فرصت‌های موجود برای بهینه‌تر کردن عملکرد این صنعت و تجارب جهانی مرتبط با آن را بهتر درک کنیم.
پیش از هر چیز برای آنکه بازاری رقابتی در حوزه برق داشته باشیم باید میان مالکیت شبکه و کنترل و نظارت بر آن تفکیک قائل شویم. از همین‌رو به یک نهاد مستقل از شبکه تولیدکنندگان، توزیع‌کنندگان و مصرف‌کنندگان نیازمندیم تا بتواند برنامه‌ریزی‌ها و هماهنگی‌های لازم را صورت داده و البته قیمت انتقال برق را نیز که از مسائل فنی نشات می‌گیرد تعیین کند. این نهاد همچنین به عنوان مرجعی برای علامت‌دهی مشوق‌های اقتصادی و نیازهای فنی لازم در کل فرآیند تولید انتقال و توزیع برق می‌تواند عمل کند. این نهاد اجرایی مستقل هیچ‌گاه به طور مستقیم وارد فعل و انفعالات بازار نخواهد شد. در عوض به سایر اجزایی که در ادامه به معرفی آنها خواهیم پرداخت نظارت و علامت‌دهی میکند.
بخش دوم صنعت برق در این تعریف معامله‌گران موجود در بازارها هستند که خود به چند دسته تقسیم می‌شوند:
اولین قشر معامله‌گرها را شرکت‌های تولید برق تشکیل می‌دهند که حق بهره‌برداری، تولید و نگهداری از واحدهای تولید برق را مستقل از تجدیدپذیر یا تجدیدناپذیربودن انرژی مصرفی آن بر عهده دارند. این معامله‌گر بنا به صلاحدید خود می‌تواند قراردادهای مختلفی را با شرکت‌های مختلف در زمینه تولید برق صورت دهد که البته ریسک‌های ناشی از آن بر عهده خود آن است.
شرکت‌های انتقال‌دهنده جزء دوم این بازار هستند که برق را از تولیدکننده‌ها دریافت می‌کنند و به دست توزیع‌کنندگان محلی می‌رسانند. وظیفه فراهم‌سازی تجهیزات برای یک انتقال سراسری و فراگیر بر عهده این شرکت‌هاست. به طور دقیق‌تر اگر بخواهیم بگوییم اغلب همین شرکت‌ها هستند که ماهیت انحصار طبیعی را برای صنعت برق ایجاد می‌کنند. در واقع این بخش از بازار به دلیل پرهزینه بودن عمدتاً انحصاراً در اختیار شرکتی خاص قرار می‌گیرد و سایرین انگیزه‌ای برای ورود به آن ندارند. البته لازم به ذکر است تمامی عملکردهای این شرکت و نیز شرکت‌های دیگر در تمامی بخش معامله‌گران بازار فعالیت‌های خود را تحت نظارت همان عملگر مستقل که در بخش اول از آن یاد شد انجام می‌دهند. همچنین قیمت‌گذاری‌های مذکور با توجه به فاکتورهای مشخصی که در عملیات اجرایی این شرکت‌ها اتفاق می‌افتد به عنوان هزینه انتقال برق در نظر گرفته شده و از سوی همان عملگر مستقل ارزیابی و اعلام میشود. حال به سراغ شرکت‌های توزیع می‌رویم. شرکت توزیع با دریافت برق آن را در ناحیه مشخصی به طور محلی توزیع میکند که در اینجا هم درجه‌ای از انحصار را عمدتاً مشاهده می‌کنیم. به همین دلیل قوانین مشخصی برای نظارت بر عملکرد بهره‌ورانه این شرکت‌ها باید وجود داشته باشد. این سه قسمت عمده عملاً صفر تا صد امکان دسترسی به برق را برای مصرف‌کنندگان فراهم می‌کنند.
سایر بازیگران بازار
اما در کنار اینها بازیگران دیگری نیز در این بازار وجود دارند که در سهولت دسترسی به برق و قیمت‌گذاری بهای تمام‌شده مربوط به آن تاثیرگذارند. خرده‌فروش‌ها یکی از معروف‌ترین بازیگران این عرصه هستند که البته جوان‌تر از سایر اعضای بازار هستند. این شرکت‌ها فارغ از پیچیدگی‌های فنی صرفاً اجازه خرید و فروش برق را دریافت می‌کنند. هر خرده‌فروش در واقع محدوده عملیاتی دارد که در آن حوزه میزان تقاضای مشترکان خود را بررسی کرده و مطابق با آن از بازار عمده‌فروشی یعنی پس از شبکه انتقال و هنگام توزیع برق دریافت میکند.
عضو دیگر این بازار موسسات عمومی خصوصی یا حتی تعاونی‌اند که متشکل از گروهی از مصرف‌کنندگان نهایی‌اند. هنگامی‌که این مصرف‌کنندگان گردهم می‌آیند قادر خواهند بود تا به بازار عمده‌فروشی مراجعه کرده و برق را با قیمتی پایین‌تر از قیمت خرده‌فروشی خریداری کنند. البته خود این نهادها بعداً ممکن است در کسوت یک خرده‌فروش برای مصرف‌کنندگان خود عمل کنند.
جزء بعدی بازار که کارکردی نوپا دارد کارگزاری‌ها هستند. همان‌طور که از نامشان برمی‌آید وظیفه تسهیل معاملات در حوزه برق بر عهده آنهاست. بدین معنی که خرده‌فروشان و تولیدکنندگان را به یکدیگر متصل می‌کنند. به علاوه ممکن است در برخی موارد خودشان هم علاقه‌مند باشند تا در معاملاتی که تسهیل می‌کنند وارد شوند، در این صورت آنها نیز به یکی از دو طرف تقاضا یا عرضه‌کننده بازار با حفظ سمت واسطه‌گری خواهند پیوست. البته در اینجا ممکن است تعارض منافع به وجود بیاید که نهاد عملگر مستقل در پوشش قانونگذار و ناظر می‌تواند بر این قبیل فعالیت‌ها نیز نظارت داشته باشد.
عنصر دیگر بازار که اصطلاحاً از آنها تحت عنوان بازارساز یاد میشود به بررسی پتانسیل‌های بازار برق در نقاط مختلف و فراهم ساختن امکان عملگری هرکدام از اجزای دیگر در این حوزه‌ها می‌پردازد. همچنین خود نیز مستقلاً بابت خرید و فروش برق از نهادهای ذی‌ربط مجوز دریافت می‌کنند. عایدی اصلی و انگیزه عمده تشکیل چنین عنصری در بازار برق اختلاف قیمت‌هایی است که می‌تواند در نواحی مختلف وجود داشته باشد و زمینه کسب سود را برای برخی بنگاه‌ها فراهم آورد.
در نهایت مشترکان به عنوان آخرین جزء این زنجیره یا همان مصرف‌کنندگان نهایی در این بازار قلمداد می‌شوند که خود می‌توانند در چهار دسته عمده جای گیرند: اول مشترکان مسکونی، دوم مشترکان تجاری، سوم مشترکان صنعتی و نهایتاً مشترکان بخش حمل‌ونقل. نکته قابل توجه در مورد مشترکان این است که در کشورهای پیشرفته که از سازوکار مناسبی برای عرضه و مدیریت توزیع برق برخوردارند مصرف‌کنندگان نهایی الزامی به خرید از یک عرضه‌کننده خاص ندارند و می‌توانند در بازار متنوعی که اجزای مختلف آن ذکر شد به دنبال عرضه‌کننده دلخواه خود باشند. برای مثال در اغلب اوقات برق در ساعات غیراوج مصرف ارزان‌تر است و مشترک می‌تواند بسته به ساعت کاری و نیاز خود شرکت مورد نظرش را انتخاب کند. همچنین با یادآوری اصل پاک و دوستدار محیط زیست بودن برای فراهم‌سازی انرژی می‌توان اشاره داشت که در سال‌های اخیر با اهمیت یافتن تکنولوژی‌های سبز صنعت برق نیز این مفهوم بی‌بهره نبوده و عرضه‌کنندگانی در بازار هستند که تقاضای مشترکان دغدغه‌مند در حوزه محیط زیست را برآورده سازند. از همین رو این تنوع هم به لحاظ قیمت و هم به لحاظ نوع تکنولوژی می‌تواند به رقابتی‌تر کردن و افزایش رضایت مصرف‌کنندگان کمک کند.
خصوصی‌سازی و بازارهای مالی
خصوصی‌سازی در صنعت برق نیز مانند هر صنعت دیگری نیازمند ساختارهای حاکمیتی مناسب در این حوزه است. در همه کشورهای دنیا سیاست‌هایی که برای نیل به بهینه کردن یا حداقل کردن اندازه دولت در کسوت متصدی در پیش گرفته می‌شوند با چالش‌هایی مواجه‌اند و این چالش‌ها مختص صنعت و بخش خاصی نیست. تجربه توسعه اقتصادی کشورها به ما می‌گوید سهیم کردن بخش خصوصی در اقتصاد به گونه‌ای که به رقابت کمک کند سبب افزایش بهره‌وری میشود. پس پیش از هر چیز این مساله را به عنوان یک نگرش و رویکرد در اقتصاد باید پذیرفت تا بتوان متناسب با آن گام‌های بعدی را برداشت. حال در صنعتی مانند برق که پیچیدگی‌های فنی خاص خود را دارد این مساله باید با ملاحظاتی که گفته شد همراه باشد. نکته آخر که تکمیل‌کننده بحث حاضر است شکل‌گیری و توسعه بازارهای بخش انرژی در حوزه برق است. این بازارها می‌توانند گستره‌ای از تمامی اجزای معامله‌گری برق تا حتی بازارهای مالی انرژی را در‌بر بگیرند. بازارهای مالی که عمدتاً با خرید و فروش در سررسیدهای مختلف سروکار دارند اساساً برای پوشش ریسک خریدهای نقدی و آنی صورت می‌گیرند تا در صورتی که هرکدام از آن خریدها به هر دلیلی محقق نشد بتوان با این خریدهای ثانویه نیاز مشترکان را برطرف ساخت. در بازار سرمایه کشورهای مختلف که انواع اوراق مشتقه به معامله گذاشته میشود این پتانسیل وجود دارد که اوراق مالی حوزه انرژی و بالاخص برق را نیز در معرض چنین معامله‌هایی قرار داد. بدین ترتیب ضمن متنوع سازی و تعمیق بازارهای مالی نیاز تامین برق نیز برای تقاضاکنندگان مختلف برطرف خواهد شد.
جمع‌بندی
نحوه مدیریت برق در کشورهای مختلف الگوهای مناسبی را در اختیار سیاستگذاران قرار می‌دهد تا دریابند چگونه می‌توانند از پتانسیل‌های موجود در جهت تولید، انتقال و توزیع بهینه برق استفاده کنند. تصمیم‌گیری درباره ساختارهای مالکیت در حوزه صنعت برق پیش از هر چیز نیازمند شناخت هرکدام از این حوزه‌ها و همچنین مسائل مربوط به آنهاست اما آنچه مسلم است در دنیای امروز و با اتکا به ادبیات نظری و تجربی موجود می‌توان بخش قابل توجهی از صنعت برق را با مشارکت بخش خصوصی و با کارایی بیشتر به مشترکان رساند. لازمه این امر تقویت نقش نظارتی و مقررات‌گذاری دولت و نه لزوماً تصدی‌گری آن در این حوزه است. بدین ترتیب هم کارایی افزایش می‌یابد و هم بازار متنوع‌تر و رقابتی‌تر میشود. نتیجه این امر نیز قیمت‌های منصفانه‌تر و متناسب با نیازهای مشتریان خواهد بود. نهایتاً دیگر جای تعجب نخواهد داشت که چرا همچنان بسیاری از کشورهای در حال توسعه از مدیریت یک تکنولوژی صدساله عاجز مانده‌اند درحالی که تکنولوژی‌های روز دنیا در حال سرازیر شدن به کشورهایشان هستند. در یک کلام باید گفت مساله نه نوع تکنولوژی بلکه شیوه مدیریت و مالکیت آن است که تعیین میکند مردم یک کشور تا چه اندازه از آن تکنولوژی بهره‌مند باشند.
ارسال نظر