ضعف دیپلماسی
چرا سیاستگذاری خارجی ایران به اهداف اقتصادی بیتوجه است؟
بنابراین دیپلماسی در ایران نه‌تنها بعضاً خارج از سیاستگذاری هدایت می‌شود که برخی اوقات اثر آن بسیار بیشتر از اقدامات متولیان رسمی سیاست خارجی است. در نتیجه چنین رفتاری است که گاهی شاهد انجام مذاکرات خارجی از سوی این نهادها، به ویژه در حوزه کشورهای همسایه بوده‌ایم. این واقعیت موجب شده تا بسیاری از کشورها متوجه اهمیت بالاتر نهادهای خارج از دولت نسبت به وزیر امور خارجه در زمینه سیاست خارجی ایران شوند و به همین دلیل رایزنی با آنها را به وزارت خارجه ترجیح دهند. بنابراین ما با یک بی‌سامانی یا پراکندگی در سازوکار دیپلماسی در کشور روبه‌روییم که برخلاف انتظار دست‌اندرکاران این روش، ضررهای بسیاری را به ما تحمیل کرده و به منافع عمومی لطمه زده است.
ظرفیت فراموش‌شده دیپلماسی
اما دومین نکته که لازم است مورد توجه قرار گیرد، هدف دیپلماسی عمومی است که در همه سال‌های پس از انقلاب به سمتی حرکت کرده که حاصل آن بیشینه شدن منافع عمومی نبوده است. به تعریف بهتر، منافع ملی ما به درستی تعریف و هدف‌گذاری نشده است و همین عامل موجب شده تا دیپلماسی عمومی کشور کمتر در بیشینه کردن منافع ملی، که بیش از هر چیز در بیشینه کردن منافع اقتصادی تجلی می‌یابد، اثر مشهودی بگذارد. مثال خوب برای این مدعا، روند سیاستگذاری خارجی در همه چهل و چند سال گذشته است که وزارت امور خارجه، جز در برخی موارد معدود و آن هم در سطحی محدود، برنامه یا اجازه مذاکره برای رفع تحریم‌هایی که در تمام این سال‌ها علیه ما وضع شده است، و به‌کارگیری دیپلماسی در این زمینه نداشته است. به بیان دیگر به‌رغم اینکه تحریم از ابتدای انقلاب محدودیت‌ها و زیان‌هایی را برای کشور به بار آورده است، اما جز دوره برجام هرگز ظرفیت دیپلماسی کشور برای رفع و کاهش این تحریم‌ها به کار گرفته نشده است. خواه این ضعف به ساختار و ظرفیت دستگاه دیپلماسی کشور مربوط باشد و خواه ساختار حکمرانی کشور تحریم را یک مساله بحرانی نداند، این موضوعی است که نشانگر شکاف میان منافع ملی و کارکرد دیپلماسی در کشور است.
تعامل با همسایگان؟
بررسی ارتباط ما با همسایگان، به ویژه کشورهای حاشیه خلیج فارس، نشان می‌دهد دستگاه دیپلماسی در این زمینه توجه و تلاش اندکی از خود بروز داده است. در همه سال‌های اخیر نیز اگرچه تلاش‌هایی در این زمینه صورت گرفته اما سطح تبادلات اقتصادی کشور با کشورهای حاشیه خلیج فارس به غیر از عمان همواره دستخوش موضوعات و مسائل سیاسی بوده است. این مسائل عموماً به دلیل رویکردهایی که منافع ملی را در کشورهای حاشیه خلیج فارس در تعامل اقتصادی نمی‌بیند، امکان حل‌و‌فصل پیدا نکرده است. رقابت‌های مذهبی با این کشورها و در رأس آنها با عربستان سعودی از جمله مهم‌ترین مواردی است که از جایگاه مهمی در سازوکار سیاست خارجی و دیپلماسی کشور با حاشیه خلیج فارس و عموم کشورهای عربی برخوردار است.
تاکید بر استفاده از «سازوکار سیاست خارجی» به جای «وزارت امور خارجه» به این دلیل است که نگارنده اعتقاد دارد تصمیمات در این حوزه در نهادهای خارج از دولت اتخاذ می‌شود. در برخی مقاطع حتی شاهد واگذاری مذاکرات خارجی به نهادهایی همچون شورای عالی امنیت ملی بودیم که در دوره ریاست جمهوری دکتر احمدی‌نژاد، مسوولیت مذاکره در خصوص پرونده هسته‌ای را بر عهده داشت. براین مبنا عجیب نیست چرا جهت‌گیری دیپلماسی عمومی کشور به سمت توسعه صادرات نیست. در عین حال فهم این وضعیت ثابت می‌کند که اساساً دیپلماسی اقتصادی جایگاه برجسته‌ای در سیاستگذاری خارجی کشور نداشته و از این رو صادرات نیز جایگاه لازم را در دیپلماسی نیافته است.
تجربه جهانی دیپلماسی
مروری بر کارکرد دیپلماسی اقتصادی در عرصه جهانی گویای چند هدف یا نتیجه کلی است. در واقع دیپلماسی اقتصادی به چند روش مختلف برای اقتصاد یک کشور آثار مثبت و مفید به همراه خواهد آورد.
انعقاد موافقت‌نامه‌های تجاری و اقتصاد
یکی از مهم‌ترین مسائلی که در نتیجه دیپلماسی اقتصادی در دولت‌ها حادث می‌شود، موافقت‌نامه‌های تجاری و اقتصادی با دیگر کشورها، سازمان‌های جهانی یا عضویت و نقش‌یابی در پیمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای است. موضوعی که در نهایت زمینه توسعه صادرات و رشد اقتصادی کشور را بر بستری قابل اتکا فراهم می‌کند. در این زمینه کشور پس از انقلاب کارنامه قابل قبولی ندارد. به طور مثال، پیش از انقلاب ایران در همان سال‌های آغازین شکل‌گیری GATT یا توافق‌نامه عمومی تجارت و تعرفه به عضویت این سازمان درآمد.
بعد از انقلاب اما مشارکتی در مسیر مذاکرات این موافقت‌نامه و تحول این نهاد به سازمان تجارت جهانی نشان ندادیم و به آن بی‌اعتنا بودیم. حتی به یادآوری‌های چندباره دبیرخانه گات برای ادامه مذاکرات و پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی به عنوان یکی از موسسان گات، توجهی نشد و نتیجه این غیرحرفه‌ای‌گری در دیپلماسی اقتصادی بیرون ماندن از سازمان تجارت جهانی و از دست دادن بسیاری فرصت‌های ارزشمند در توسعه صادرات برای ایران شد. با گذشت ۲۵ سال از تشکیل سازمان جهانی تجارت تا به امروز بسیار از این ناحیه زیان دیدیم. گرچه از سال ۱۳۷۸ تاکنون تلاش‌های مکرری برای پیوستن ایران به این سازمان صورت گرفته اما این امکان محقق نشده است. موضوعی که اگر روزی امکان‌پذیر شود احتمالاً به اعطای امتیازات بسیار و کسب امتیازات بسیار اندک منجر شده و موجب خواهد شد تاوان این بی‌توجهی را کل کشور پس بدهد.
این موضوع البته نه‌فقط در سطح پیمان‌های جهانی که در سطوح منطقه‌ای نیز آشکار است. تا پیش از انقلاب، ایران با همکاری پاکستان و ترکیه در منطقه پیمانی به نام سازمان همکاری‌های اقتصادی یا اکو را کلید زد که امروز ۱۰ عضو دارد. ضعف کشور در زمینه دیپلماسی اقتصادی اما موجب شده تا از ظرفیت‌های این سازمان هم نتوان به درستی استفاده کرد. تعلل و بی‌تصمیمی درباره شیوه نقش‌آفرینی در پیمان اکو موجب شده تا این سازمان ارزشمند اقتصادی عملاً بی‌خاصیت بماند. برای نمونه موافقت‌نامه تجارت ترجیحی اکو موسوم به «اکوتا» به دلیل بی‌تصمیمی ایران و عدم تصویب آن در مجلس بلاتکلیف مانده است. در واقع همه ۹ کشور اکوتا را در مجالس خود به تصویب رسانده‌اند ولی ایران هرگز این کار را انجام نداد. بنابراین کشور در زمینه دیپلماسی اقتصادی منطقه‌ای نیز حرف چندانی برای گفتن ندارد. ما حتی با کشورهایی که نه به لحاظ حجم اقتصاد و نه توانایی تولید، امکان رقابت با ایران را ندارند، نتوانستیم به شکل درست، حرفه‌ای و اصولی به توافق تجاری و اقتصادی دست یابیم.
عاقبت شورای همکاری خلیج فارس
شورای همکاری خلیج فارس که در آستانه انقلاب شکل گرفت و می‌توانست فرصتی برای افزایش تعاملات و حل مسائل مختلف فی‌مابین باشد هم هیچ‌گاه در برنامه دیپلماسی اقتصاد کشور قرار نگرفت. در مجموع از بین ۱۵ همسایه اطراف کشور، ما تنها با ترکیه، افغانستان و پاکستان موافقت‌نامه دوجانبه تجارت ترجیحی منعقد کرده‌ایم که البته موافقت‌نامه ما با پاکستان چند سال است که منقضی شده است. به یاد دارم در دوره حضور در اتاق ایران به‌رغم پیگیری طرف پاکستانی برای به‌روزرسانی و تمدید توافق و استمداد از اتاق برای رایزنی با دولت، تحرک مشهودی در این زمینه از سوی دولت برای تمدید آن صورت نگرفت.
موافقت‌نامه ترجیحی با ترکیه
نمونه دیگر فقدان سیاست باثبات و بلندمدت در زمینه دیپلماسی اقتصادی به موافقت‌نامه ترجیحی با ترکیه مربوط است که سال‌ها پیش منعقد شد و به سبب تنظیم غیرحرفه‌ای آن، اغلب به بیشینه کردن منافع طرف ترک یاری رساند. در عین حال موافقت‌نامه تجاری با افغانستان نیز عملاً بی‌فایده است چراکه هیچ‌گونه تعرفه ترجیحی در آن در نظر گرفته نشده است. به دلیل فاصله تکنولوژیک ایران و افغانستان، لازم بود این پیمان با این فرض منعقد شود که تعرفه‌ها را به حداقل برساند تا هر دو کشور بتوانند از آن بهره‌مند شوند. اگر شرایطی مهیا شود که دو طرف بتوانند حجم تجارت خود را افزایش دهند و زمینه برای رشد صادرات افغانستان به ایران فراهم شود، زمینه برای ثبات سیاسی منطقه مهیا می‌شود و کمک شایانی نیز به رفع بی‌ثباتی در کشور افغانستان خواهد شد و به نوبه خود آثار منفی این بی‌ثباتی را برای ایران کاهش خواهد داد. با وجود این تنها دستاورد نسبی در کارنامه دیپلماسی اقتصادی ایران در سال گذشته که مستقیماً می‌توان آن را به کمک دستگاه دیپلماسی به بخش صادرات‌محور اقتصاد تعبیر کرد، ورود ایران به اتحادیه تجاری اوراسیا بود که کشورهای روسیه، ارمنستان، بلاروس، قزاقستان و قرقیزستان عضو آن هستند و به‌رغم همه کاستی‌هایی که حین تنظیم این توافق وجود دارد، در هشت ماه آغازین اجرای توافق، حجم تجارت ایران و اوراسیا بیش از ۲۱ درصد رشد کرده است.
تاثیر موثر توافق‌نامه‌ها
در واقع از آبان گذشته تا پایان مرداد ۹۹ شاهد رشدی بالغ بر ۲۱ درصد در حجم تجارت ایران و اوراسیا نسبت به دوره مشابه سال پیشین هستیم. در پنج ماه نخست امسال نیز در حالی ارزش صادرات کشور با کاهش ۳۲درصدی مواجه شده که صادرات به منطقه اوراسیا افزایش یافته و حدود شش درصد رشد کرده است. این بهترین سند برای این ادعاست که ورود به یک توافق‌نامه تجاری اصولی و موثر می‌تواند چه تاثیراتی روی رشد اقتصادی و افزایش صادرات آن هم در شرایط نامساعد کنونی کشور داشته باشد. ما حتی با عراق که مهم‌ترین مقصد صادراتی کالاهای ساخته‌شده ماست، هیچ توافق‌نامه تجاری‌ای امضا نکرده‌ایم. البته مشخص است که در بازارهایی نظیر عراق، افغانستان، لبنان، سوریه و... دیپلماسی ما با کشورها معمولاً نه از کانال وزارت خارجه که از کانال‌هایی متفاوت دنبال می‌شود. از این منظر احتمالاً شاید نتوان چندان بابت این کم‌کاری به دولت خرده گرفت و بیشتر از نهادهایی که خود را جایگزین وزارت خارجه کرده‌اند، باید خواست که رویکرد خود را به سمتی هدایت کنند که بهبود و توسعه صادرات و همکاری‌های اقتصادی با این کشورها در دستور کار قرار گیرد.
جای خالی راهبرد در انعقاد موافقت‌نامه‌ها
موضوع دیگر نبود راهبرد در انعقاد موافقت‌نامه‌های تجاری و انجام کارهای موردی است. برای نمونه در سال‌های گذشته ایران با کشورهایی همچون تونس در شمال آفریقا، کوبا یا بوسنی در شرق اروپا موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی امضا کرده است. از یک منظر این موارد جای خوشحالی دارد اما جای پرسش نیز دارد که چرا ما با وجود داشتن گزینه‌های بهتری برای عقد موافقت‌نامه‌های تجاری، سراغ این کشورها رفته‌ایم؟ این کشورها چقدر ظرفیت تجارت با ما دارند که در زمره نخستین کشورهای طرف انعقاد موافقت‌نامه‌های دوجانبه تجارت ترجیحی ایران قرار گرفته‌اند؟ از سوی دیگر، تنها موافقت‌نامه تجارت آزاد ایران نیز با کشور جنگ‌زده سوریه منعقد شده است. اما از زمان شروع بازسازی این کشور و به‌رغم هزینه‌های بسیاری که ایران بابت این کشور در دوره جنگ پرداخت، کشور و صنایع و فعالان اقتصادی سهم چندانی از بازسازی نداشته و اصطلاحاً میوه تجارت این کشور در دوره بازسازی را ایران نمی‌چیند. در عین حال این ترکیه و عربستان هستند که به‌رغم مشکلات بسیاری که با حکومت بشار اسد داشتند اما فعلاً برد بیشتری در این میدان داشته‌اند. در جریان بازسازی سوریه حتی کشورهای اتحادیه اروپا، چین، آمریکا و ژاپن از شرایط و فرصت‌های موجود بسیار بهتر از ایران بهره می‌برند.
آنالیز کارنامه دیپلماسی اقتصادی
کارنامه دیپلماسی اقتصادی کشور نشان می‌دهد که در اندک مواردی که کشور به عقد موافقت‌نامه‌های تجاری اقدام کرده، نداشتن دیپلمات‌های اقتصادی زبده و حرفه‌ای و بامهارت در بدنه وزارت امور خارجه و سازمان‌های ذی‌ربط موجب شده تا حاصل کار خوب نباشد. به طور مشخص انتخاب کالاهایی که ما در این موافقت‌نامه‌ها در لیست سفید گنجاندیم، برمبنای اصول حرفه‌ای نبوده و مشورتی با نهادهای بخش خصوصی در این باره به عمل نیامده است.
مرور موافقت‌نامه‌های منعقد‌شده نشان می‌دهد در جریان مذاکره، کمتر به موضوعاتی نظیر شدت تجاری، مزیت نسبی صادراتی کشور، تمرکز کالاهای صادراتی یا آستانه صادراتی کشور توجه شده است. فقدان مطالعات موثق و علمی روی بازارهای هدف و اقتصادهای مدنظر از دیگر مواردی است که به نظر می‌رسد جایش در دستور کار دیپلماسی اقتصادی کشور خالی است. این مطالعات از این جهت اهمیت بالایی دارد که امکان یکپارچه‌سازی اقتصادی ایران با کشورهای دیگر را بر اساس ظرفیت‌های موجود و آینده کشور ارزیابی می‌کند و سمت و سوی مذاکرات را معین می‌کند.
در نهایت اینکه ایران به عنوان یکی از بزرگ‌ترین اقتصادهای جهان که در زمره ۳۰ تا ۴۰ اقتصاد اول جهان قرار دارد، جزو معدود کشورهایی است که تاکنون هیچ مذاکره تجاری جدی با اتحادیه اروپا انجام نداده است. از آنجا که بازار اتحادیه اروپا برای ایران در دسترس است و بازار بزرگ این قاره امکان خوبی پیش‌روی ایران برای تجارت و صادرات مهیا می‌کند، این موضوع لازم است در دستور کار ما قرار گیرد. مثال‌ها و توضیحات بالا نشان می‌دهد که بلاتکلیفی، بی‌تصمیمی، کاستی حرفه‌ای‌گری و همراستا نبودن اهداف با منافع ملی، چگونه نقش ابزار مهم دیپلماسی را در توسعه اقتصاد کشور کمرنگ و کم‌اثر کرده است.
دو لایحه «پالرمو و CFT»
اما درمورد مسئله «پالرمو و CFT» و عدم تصویب آنها دلایل مختلفی وجود دارد؛ برخی از دلایل قابل تشخیص و برخی دیگر غیر‌قابل تشخیص هستند. دلیل اول این موضع‌گیری می‌تواند ناشی از نگاه توام با سوء‌ظن و بدبینی به سازمان های بین‌المللی و بی‌رغبتی در تعامل جهانی باشد.FATF یک سازمان جهانی و همکار سازمان‌های بین‌المللی در اجرایی‌کردن معاهده‌های جهانی است. این بی‌رغبتی درخصوص ورود به سازمان تجارت جهانی، حقوق بشر، حقوق زنان، سند توسعه پایدار و بسیاری دیگر از همکاری‌های بین المللی وجود دارد. رویکرد کشور ما در برخورد با چنین معاهده‌هایی اغلب این است که به آنها نمی‌پیوندیم. کشور ما جزو معدود کشورهایی است که این تعداد از کنوانسیون‌ها و سازمان‌های جهانی را زیر سوال می‌برد. این امر درخصوص دو لایحه پالرمو و CFT نیز صدق می‌کند. رویکرد کشورهای توسعه یافته و کشورهای پیشتاز در مسیر توسعه داشتن دیپلماسی فعال در عرصه بین‌الملل است که سبب می‌شود در سازمان‌های بین‌المللی کرسی داشته باشند و بتوانند با همکاری هوشمندانه و کنشگرانه، از منافع کشورشان دفاع کنند. درحالی که رویکرد کشور ما تقابل، تعارض و همچنین عدم اتخاذ دیپلماسی فعال در بسیاری از این سازمان‌ها و همکاری‌های جهانی است.
دلیل دیگر این است که عده‌ای در داخل از تحریم ایران نفع می‌برند. مبالغ کلانی که صرف دور زدن تحریم‌ها می‌شود، حجم بالای قاچاق سازمان یافته و ارزهای حاصل از آن، نشان از انتفاع میلیارد دلاری مجموعه‌هایی دارد که کاسبان تحریم هستند. طبیعی است که این افراد حاضرند میلیون دلاری هزینه کنند که در همکاری با FATF و نیز در برجام کارشکنی شود. دلیل دیگر نیز می‌تواند ناشی از کمبود دانش روز در میان گروه پژوهشگران مخالف با FATF باشد. در این گروه چهره شاخص پژوهشی یا افرادی که بدون رانت و سهمیه به تحصیلات عالیه دست پیدا کرده باشند، کمتر دیده می‌شود. در آخر با کمال تاسف باید گفت نهادهای تصمیم‌گیر به جای اینکه سراغ کارشناسان و پژوهشگران خبره و باسابقه بروند به نسخه پیچیده شده توسط چنین گروه‌هایی بیشتر اهتمام می‌ورزند.
