سود و زیان برق
مانع‌زدایی و پشتیبانی از تولید در بخش برق
موانع و راهکارها
رشد عرضه و تقاضای برق در هر جامعه با موانعی مواجه است که تدابیر متعدد برای رفع آن در برخی از کشورها این موانع را کاسته و کمرنگ کرده، ولی در کشورهای در حال توسعه‌ای همچون ایران با نمادی پررنگ‌تر جلوه‌گر شده است. بی‌شک گذر از این موانع راه را برای استفاده بهینه از این منبع انرژی باز کرده و روند توسعه را سرعت می‌بخشد. در سالیان اخیر برای بهبود وضعیت تولید در کشور قوانین و دستورالعمل‌های متعددی تصویب و صادر شد، اما عملکرد این‌گونه قوانین متناسب با انتظارات و ظرفیت‌های کشور نبوده است. مسائلی همچون نداشتن هدف واحد و مشترک بین دستگاه‌ها، نبود استراتژی برای توسعه صنعتی، ناهماهنگی بین دستگاهی، بوروکراسی‌های اداری، عملیاتی نبودن و زمان‌بر بودن قراردادها و ضمانت‌نامه‌ها، برخی مصوبه‌ها و دستورالعمل‌های دست‌و‌پاگیر، مشکلات بانکی و شرایط سیاسی بین‌المللی و منطق‌های حاکم و نوسانات نرخ ارز عمده چالش‌های پیش‌روی رونق تولید در صنعت نفت و گاز کشور است.
از جمله سیاست‌ها و راهکارهای پیشنهادی که برای رفع چالش‌های این صنعت در زمینه مانع‌زدایی و پشتیبانی از تولید می‌توان بیان کرد عبارت است از: همراهی دولت با بخش خصوص برای بهبود وضعیت تکنولوژیک (با همراهی قطب‌های علمی و فناوری)، تجمیع تقاضاها به‌منظور ایجاد مزیت رقابتی، پشتیبانی مالی طرح‌ها، اجرای موثر قانون
حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و حمایت از کالای ایرانی، تشکیل کارگروه تخصصی اجرای این قانون زیر نظر یکی از کمیسیون‌های تخصصی مرتبط، تقویت دانش فنی، آموزش نیروی انسانی ماهر و کارآمد، به‌روز کردن تجهیزات تولید با دانش فنی روز، توسعه فرهنگ کارگروهی میان شرکت‌های داخلی،
جداسازی حاکمیت از مالکیت شرکت‌ها، بومی کردن و پیاده‌سازی الگوهای موفق، ایجاد مهارت‌های رقابت در عرصه بین‌المللی، اشتغال‌زایی برای توسعه ملی، تسهیل در انجام امور گمرکی، تسهیل و گشایش در اعتبارات اسنادی، کاهش هزینه مبادله، متقبل شدن ریسک تصمیمات سیاسی توسط حاکمیت و دولت که به بخش خصوصی تحمیل می‌شود و پرداخت هزینه مبادله ناشی از این‌گونه تصمیمات توسط دولت به فعالان اقتصادی و کارآفرینان و کاهش زمینه‌های رانت‌جویی.
آنچه باید به عنوان مقدمه دانست
در سنوات گذشته با وجود شناسایی چالش‌های صنعت برق و ارائه راهکارهای متعدد، اما پشتیبانی‌ها متناسب با موانع احصاشده نبوده یا در نظارت قوانین مصوب در این حوزه تعلل شده است. خصوصی‌سازی ناقص، اتلاف بالا و بهره‌وری پایین در بخش‌های تولید، انتقال و توزیع برق، انباشت بدهی‌های وزارت نیرو و رشد تقاضای برق به‌ویژه در بخش خانگی در فصل گرم سال به انضمام بحران کرونا از ماه پایانی سال ۱۳۹۹ تاکنون، عملکرد و کارکرد این صنعت را دچار کاستی کرده است. عدم تعادل مالی و اقتصادی صنعت برق بنا به علل متعدد نظیر افزایش بدهی‌ها، افزایش نرخ ارز، کاهش میزان سرمایه‌گذاری در اثر تشدید تحریم‌ها، عدم تاسیس نهاد تنظیم‌گر (رگولاتوری) و عدم اجرای صحیح قانون هدفمندی یارانه‌ها و واقعی کردن قیمت انرژی بعد از گذشت بیش از یک دهه از تصویب آن در کنار سایر مسائل امروزه این صنعت را دچار بحران کرده است.
در گزارش حاضر، در بخش نخست ضمن مروری بر صنعت برق به بررسی و تحلیل موانع و مشکلات عمده صنعت برق ایران پرداخته می‌شود، سپس به تبیین این چالش‌ها پرداخته شده و در نهایت راهکارها و پیشنهادهای کاربردی برای پشتیبانی از این صنعت و سیاستگذاری لازم برای برون‌رفت از مشکلات تعمق‌یافته در بخش برق ارائه شده است.
در تحلیل و بیان موانع و مشکلات این صنعت، عمدتاً از گزارش‌های کاربردی تهیه‌شده در مرکز پژوهش‌ها در سال‌های اخیر پیرامون تولید در صنعت برق استفاده شده است، و هم‌راستا با موانع احصاشده به اجمال راهکارهای تقنینی و نظارتی آن مطرح شده است.
مروری بر صنعت برق
لوازم تحقق جهش تولید در کشور رفع موانع و پشتیبانی از تولید در تامین نهاده‌ها در بخش برق است. نقش بی‌بدیل برق، باعث شده مقوله اتکا به توان تولید داخلی تجهیزات و خدمات مورد نیاز این صنعت، سرلوحه تدوین برنامه‌های توسعه‌ای صنعت برق قرار گیرد. در این میان، رخداد وقایعی از قبیل تحریم‌های اقتصادی، جهش نرخ ارز و... موجب شد، مسائل و نقاط آسیب‌پذیری این صنعت در دو سطح تولیدات صنعتی و پایداری عرضه برق آشکار شود و ضرورت اهتمام مضاعف برای رفع آنها بیش از پیش مورد تاکید قرار گیرد. وضعیت کنونی صنعت برق در سطح صنایع تولید تجهیزات و خدمات فنی مهندسی برق متاثر از وضعیت حقوقی و مالی بوده که در حال حاضر به دلیل وجود فقدان برخی حمایت‌ها و موانع، فرآیند تولیدی این صنایع متوقف یا کند شده است. زیان سالیانه فروش برق به مشترکان داخلی از محل مابه‌التفاوت بهای تمام‌شده و فروش با نرخ تکلیفی سبب شده تأدیه مطالبات، خدمات فنی و مهندسی با تاخیر مواجه شود. بعضاً با توجه به بازه طولانی در پرداخت مطالبات و تورم بالا، ارزش واقعی مطالبات کاهش می‌یابد. توقف بسیاری از قراردادهای نیمه‌تمام این بنگاه‌ها ناشی از جهش نرخ ارز و افزایش مواد اولیه از دیگر مسائل بنگاه‌های تولیدی در صنعت برق است. تطویل فرآیند رسیدگی به قراردادهای متوقف‌شده علاوه بر ایجاد مخاطراتی از قبیل ورشکستگی و تعطیلی شرکت‌ها و به‌تبع آن افزایش بیکاری، سبب شده توانمندی‌های کشور در این بخش از زنجیره تامین برق در معرض آسیب قرار گیرد. از سوی دیگر، نظام مالی و حقوقی فعلی حاکم بر صنعت برق توسعه زیرساخت برق در کشور را در شرایط نامطلوبی قرار داده است. فعالیت در حوزه تولید برق توسط شرکت‌های خصوصی و دولتی صورت می‌گیرد. شرکت‌های خصوصی تولید نیروی برق بیش از نیمی از تولید ویژه برق را در سال ۱۳۹۹ عهده‌دار بودند. قیمت‌گذاری دستوری و تثبیت بهای خرید برق نیروگاه‌ها شامل نرخ پایه آمادگی و سقف نرخ انرژی در بازار عمده‌فروشی برق، از سال ۱۳۹۴ تاکنون موجب شده که تولیدکنندگان خصوصی برق از این محل متحمل زیان شوند. در شرایط تورم مزمن در کشور و افزایش نرخ ارز، علاوه بر کاهش
ارزش واقعی مطالبات حاصل از فروش برق، هزینه‌های مربوط به عملیات بهره‌برداری و تعمیرات نیروگاهی طی سال‌های اخیر با افزایش مواجه شده است. همچنین عدم توازن میان درآمدها و هزینه‌ها در صنعت برق موجب تضعیف وزارت نیرو در پرداخت مطالبات این شرکت‌ها و انباشت بدهی به این شرکت‌ها شده است. به‌تبع این شرایط، شرکت‌های تولیدکننده برق در پرداخت دیون خود به نظام بانکی بابت تسهیلات ارزی و ریالی با محدودیت‌های جدی مواجه شده‌اند که این امر ایجاد خسارت مضاعف برای آنها را در پی داشته است. تجمیع این شرایط سبب شده که تداوم فعالیت بخش خصوصی در توسعه تولید نیروی برق در سال‌های آتی در هاله‌ای از ابهام قرار گیرد. این شرایط حاکم بر وضعیت مالی صنعت برق موجب شده مجموع ظرفیت نامی نیروگاه‌های منصوب در کشور طی سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ سالانه بین دو تا چهار درصد افزایش یابد. نرخ افزایش ظرفیت نصب‌شده پس از سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۹ روندی نزولی داشته به‌طوری‌که به‌طور متوسط میزان ظرفیت منصوب سالیانه معادل ۹/ ۶ درصد کاهش پیدا کرده است. شایان توجه است، به حداکثر رسیدن ظرفیت نیروگاه‌های احداث‌شده در سال ۱۳۸۹، نتیجه رشد مثبت سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته در سال‌های ابتدای دهه ۱۳۸۰ بوده است.
چالش‌ها و موانع بخش برق
روند احداث نیروگاه‌ها در کشور
هزینه بالای احداث واحدهای تولید برق و از طرفی نقشی که این واحدها در تامین برق به عهده دارند، ایجاب می‌کند که همواره احداث نیروگاه‌های جدید و سرویس و نگهداری از واحدهای قدیمی با دقت و وسواس کافی و برنامه‌ریزی هرچه صحیح‌تر و روزآمدتر صورت گیرد. کمبود ظرفیت تولیدی نیروگاه‌های کشور، آثار نامطلوب خاموشی برق را در پی دارد که گاه ضربات جبران‌ناپذیری به پیکره اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور وارد می‌کند. ظرفیت نامی و عملی نیروگاه‌های نصب‌شده در کشور در پایان سال ۱۳۹۹ به ترتیب معادل ۸۵ و ۷۴ هزار مگاوات بوده که این میزان در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ با متوسط رشد سالانه دو تا چهار درصد پیش رفته است. با توسعه این شهرک‌های صنعتی ظرفیت نیروگاهی کشور باید بالغ بر ۱۰ هزار مگاوات افزایش یابد. همچنین، بررسی قدمت نیروگاه‌های حرارتی کشور (بالغ بر ۶۷ هزار مگاوات) می‌تواند لزوم توجه به نوسازی و احداث نیروگاه‌های حرارتی را نمایان کند. بررسی‌ها حاکی از این است که ۴۲۷۲۹ مگاوات نیروگاه با عمر کمتر از ۲۰ سال (۶۵ درصد) ۲۰۰۹۶ مگاوات با عمر بین ۲۰ تا ۴۰ سال (۳۱ درصد) و ۳۴۶۶ مگاوات با عمر بالای ۴۰ سال (چهار درصد) در کشور فعالیت می‌کنند. این ظرفیت نیروگاهی احداث‌شده طی ۱۵ سال اخیر نشان داده، احداث نیروگاه پس از سال ۱۳۸۹، با روند کاهشی (رشد منفی) همراه بوده است. شایان توجه است، به حداکثر رسیدن ظرفیت نیروگاه‌های احداث‌شده در سال ۱۳۸۹، نتیجه رشد مثبت سرمایه‌گذاری‌های صورت‌گرفته در سال‌های ابتدای دهه ۱۳۸۰ بوده است.
یکی از روش‌های افزایش ظرفیت نیروگاهی استفاده از ماده (۱۲) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و قانون اصلاح الگوی مصرف است. حدود ۱۵ هزار مگاوات نیروگاه گازی در کشور وجود دارد که قابلیت اضافه کردن سیکل بخار به نیروگاه گازی و ایجاد سیکل ترکیبی با راندمان حدود ۵۰ درصد را دارند. با استفاده از این ظرفیت حدود ۷/ ۵ هزار مگاوات بدون تزریق سوخت اضافی به ظرفیت کل کشور اضافه خواهد شد. مانع استفاده از این ظرفیت عدم حکمرانی یکپارچه در کشور و قرائت متفاوت در دو وزارتخانه نیرو و نفت از این قوانین است. همچنین متولی واحدی برای این موارد قرار داده نشده است و دستگاه‌ها اجرای آن را به دستگاه دیگر محول می‌کنند. در مورد انرژی‌های تجدیدپذیر منهای برق‌آبی، روند افزایش ظرفیت نیروگاهی در دولت یازدهم و
دوازدهم مثبت، ولی بسیار کند است. تاکنون، مجموع ظرفیت نصب‌شده در کشور ۸۶۸ مگاوات است که
حدود یک درصد از ظرفیت نصب‌شده کل کشور است. این میزان از برنامه تکلیفی تا آخر برنامه ششم
توسعه که پنج درصد ظرفیت نیروگاهی (حدود چهار هزار مگاوات) تعیین شده است بسیار عقب‌تر است. مانع این
توفیق، ارزان بودن انرژی‌های فسیلی، عدم تناسب تعرفه‌های خرید با نوسانات ارزی، عدم تولید
داخل تجهیزات و عدم پرداخت به موقع خرید تضمینی برق تجدیدپذیر است.
اقبال بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در صنعت برق
به موجب قانون تاسیس وزارت نیرو، تامین برق در کشور بر عهده وزارت نیرو است هرچند با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، توسعه تولید به بخش خصوصی واگذار شد. بر این اساس، در طول سال‌های برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، مجوز برای احداث نیروگاه توسط بخش خصوصی صادر و مقرر شد منابع مالی مورد نیاز برای احداث به وسیله بخش خصوصی تامین شود که البته این تامین به‌طور عمده از محل صندوق توسعه ملی صورت می‌پذیرد. از طرفی وزارت نیرو با انعقاد قراردادهای خرید تضمینی برق بازگشت سرمایه و سود مورد انتظار را برای بخش خصوصی تضمین می‌کند. ظرفیت نیروگاه‌های احداثی توسط بخش خصوصی طی ۱۶ سال گذشته و امکان بهره‌برداری طی دو سال آینده بالغ بر ۲۷ هزار مگاوات است. سهم هریک از ارکان مشارکت‌کننده در ساخت این نیروگاه‌ها در برنامه‌هایی نشان داده شده است. با این حال شرایط اقتصادی صنعت برق از نظر هزینه نهاده‌های تولید برق و درآمدهای حاصل از فروش برق، به نحوی است که بین درآمدها و هزینه‌های صنعت، تعادلی برقرار نیست، درنتیجه بخش خصوصی و سرمایه‌گذاران تمایلی به سرمایه‌گذاری در این صنعت ندارند.
افت سرمایه‌گذاری‌ها در بخش تولید
سرمایه‌گذاری همواره یکی از منابع اصلی رشد اقتصادی محسوب می‌شود. صنعت برق، صنعتی سرمایه‌بر است و از طرفی به دلیل رشد مصرف برق و بهره‌وری پایین آن همواره سرمایه‌گذاری برای توسعه شبکه، انتقال و توزیع نیروی برق لازم است. میزان سرمایه‌گذاری در این صنعت با توجه به رویکرد دولت‌های مختلف در این حوزه متغیر و نوسانی بوده است.
محدودیت‌های بین‌المللی ناشی از تشدید تحریم‌های ظالمانه
نوسانات ارزی و افزایش قیمت
با افزایش نرخ ارز و قیمت فلزات و تجهیزات صنعت برق، قیمت تمام‌شده پروژه‌ها نیز افزایش پیدا کرده است که به دلیل جبران نشدن هزینه‌ها و ناتوانی پیمانکاران در جبران این هزینه‌ها (برای مثال قیمت فلزی مانند مس که در صنعت برق بسیار پرکاربرد است ۱۵۰ درصد افزایش یافته است)، حدود ۵۰۰ پروژه به ارزش بالغ بر سه هزار میلیارد تومان متوقف شده است.
راهکارها برای مانع‌زدایی در بخش تولید برق
اصلاح اقتصاد برق: با توجه به اینکه عمده خریدار تجهیزات صنعت برق وزارت نیرو است، تا زمانی که مشکل نقدینگی این وزارتخانه حل نشود مشکلات شرکت‌های تابعه و بخش خصوصی این صنعت نیز لاینحل باقی خواهد ماند، لذا اولین گام برای حمایت از تولید داخلی در صنعت برق رفع مشکل بدهی‌های وزارت نیرو است.
ایجاد سهولت کسبوکار: نامساعد بودن محیط کسبوکار به‌عنوان مجموعه فرایندها، سیاست‌ها، شرایط حقوقی، نهادی و مقرراتی حاکم بر فعالیت‌های کسب‌وکارها، یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد ایران و ازجمله دلایل زمینه‌ای فراهم نبودن شرایط رونق تولید در کشور محسوب می شود.
انتظام و تدارک تقاضا و خرید تجهیزات صنعت برق
حمایت از کلای ساخت داخل
توسعه صادرات تجهیزات صنعت برق با توجه به توان تولید داخلی
توسعه بازارهای صادراتی برای کالاها و خدمات دانش‌بنیان و خدمات فنی و مهندسی صنعت
تقویت عوامل تولید
پرداخت مطالبات بخش خصوصی
رفع موانع دسترسی به مواد
بهبود مقررات و تسهیل امور و رویه‌های گمرکی
