کنکاشی درمورد کارکرد بانک مرکزی
عکس: نگار متین‌نیا
هدف از این نوشتار بررسی جایگاه قانونی بانک مرکزی و در حد توان، ریشه‌یابی مشکلاتی است که این بانک برای اجرای موثر وظایف خود با آنها روبه‌رو است و نیز ارائه راهکارهایی برای رفع این مشکلات می‌باشد.
عکس: نگار متین‌نیا
هدف از این نوشتار بررسی جایگاه قانونی بانک مرکزی و در حد توان، ریشه‌یابی مشکلاتی است که این بانک برای اجرای موثر وظایف خود با آنها روبه‌رو است و نیز ارائه راهکارهایی برای رفع این مشکلات می‌باشد.
البته به منظور تبیین هرچه بیشتر مطلب،نگارنده ناگزیر به نقل مفاد موادی از قوانین مربوط می‌باشد تا خوانندگان گرامی برای داوری،به مبانی استدلال‌های ارائه شده نیز دسترسی داشته باشند. این کار تا حدودی موجب طولانی‌تر شدن متن شده است که بدین لحاظ از خوانندگان محترم پوزش می‌خواهم و از بردباری‌ای که برای مطالعه این نوشتار به خرج می‌دهند سپاسگزاری می‌نمایم.
الف- کارکرد بانک مرکزی به موجب قانون پولی و بانکی کشور: مروری اجمالی بر قانون پولی و بانکی کشور - مصوب تیرماه 1351- بیانگر آن است که فصل دوم قانون یاد شده، تحت عنوان وظایف و اختیارات (طی مواد 14-11)، به صراحت جایگاه این بانک در نظام اقتصادی کشور و نوع روابط آن را با دولت و تصمیم گیرندگان اقتصادی مشخص کرده است. بدین ترتیب که، طی مواد 11 و 12 قانون، بانک مرکزی موظف شده اموری را که در زیر می‌آید انجام دهد. ولی در مواد 13 و 14 به مواردی اشاره شده است که بانک مرکزی در چارچوب وظایف قانونی محوله، پیرامون تصمیم‌گیری در مورد آنها از اختیار برخوردار است.
در ماده ۱۱، بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور، موظف شده:
• اسکناس و سکه‌های رایج کشور را طبق مقررات این قانون منتشر کند.
• نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را طبق مقررات این قانون انجام دهد.
• با تصویب شورای پول و اعتبار مقررات مربوط به معاملات ارزی و... نظارت بر معاملات ارزی را انجام دهد.
• با تصویب هیات وزیران مقررات مربوط به معاملات طلا تنظیم و نیز نظارت بر آن را اجرا کند.
• با تصویب شورای پول و اعتبار مقررات مربوط به ورود و صدور ارز و پول رایج تنظیم و بر آن نظارت کند.
در ماده ۱۲ نیز بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت موظف به انجام موارد ذیل شده است:
• حساب‌های وزارتخانه‌ها و موسسات وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی و... را نگاهداری کند.
• انواع اوراق قرضه دولتی و خزانه را عرضه نموده، به عنوان عامل دولت، اصل و بهره آنها را پرداخت کند و این عاملیت را به افراد و موسسات دیگر واگذار نماید.
• از کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور نگاهداری نماید.
• از وجوه ریالی صندوق بین‌المللی پول و... نگاهداری نماید.
• موافقت‌نامه‌های پرداخت در اجرای قراردادهای پولی و مالی و بازرگانی و ترانزیتی بین دولت و سایر کشورها را منعقد نماید.
در ماده ۱۳ به بانک مرکزی برای انجام موارد ذیل اختیار داده شده است:
• دادن وام و اعتبار به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی با مجوز قانونی (در تبصره 1 این ماده تاکید شده که این مورد موکول به تضمین وزارت امور اقتصادی و دارایی است.)
• تضمین تعهدات دولت و وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی با مجوز قانونی
• دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها همچنین به موسسات وابسته به دولت و شهرداری‌ها با تامین کافی
• و دیگر مواردی که به‌دلیل ارتباط نداشتن به موضوع مورد بحث و پیشگیری از طولانی شدن متن از آوردن آنها خودداری می‌شود.
ماده 14 قانون به منظور حسن اجرای نظام پولی کشور به بانک مرکزی اختیار داده که در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند. این ماده شامل 15بند است که بعضی از آنها مثل،تعیین نسبت و نرخ سپرده قانونی، تعیین میزان حداقل و حداکثر بهره، تعیین نرخ رسمی تنزیل مجدد و بهره وام‌ها به حوزه سیاستگذاری پولی و دیگر مواد مثل تعیین نسبت دارایی‌های آنی بانک‌ها به کلیه دارایی‌ها یا انواع بدهی‌های آنها، (برای تامین نقدینگی کافی بانک‌ها) تعیین نسبت مجموع سرمایه پرداخت شده بانک‌ها به انواع دارایی‌ها (کفایت سرمایه) تعیین حد برای ایجاد تعهداتی مانند اعتبارات اسنادی و ضمانت‌نامه و نیز تعیین حد برای مجموع وام‌ها، (مقررات احتیاطی) و نیز محدود کردن بانک‌ها به انجام یک یا چند نوع از فعالیت‌های مربوط به طور موقت یا دائم (به عنوان اقدام انضباطی یا اقدام اصلاحی) به حوزه نظارتی بانک مرکزی ارتباط پیدا می‌کند. البته بند‌های دیگر این ماده را که به ضابطه‌مند کردن فعالیت‌های بانک از طریق تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس‌انداز و دیگر حساب‌ها،تعیین نوع و میزان جوایز و هرگونه امتیاز دیگری برای جلب سپرده‌های جاری و... تعیین نحوه مصرف وجوه سپرده‌های
پس‌انداز و... و تعیین شرایط کلی اخذ وام اختصاص یافته است نیز می‌توان در حوزه نظارت قرار داد.
نکته‌ای که در تبصره این ماده مورد تاکید قرار گرفته، اینکه بانک مرکزی برای استفاده از اختیارات این ماده نیازمند تصویب شورای پول و اعتبار که جزو ارکان بانک مرکزی تعریف شده است، می‌باشد. اگرچه حضور دادستان کل کشور یا معاون او ترکیب شورا را از دولتی بودن صرف خارج می‌کرد، ولی در مجموع ترکیب آن به گونه‌ای بود (شامل ۸ معاون وزیر، معاون سازمان برنامه و بودجه به معرفی وزیر مربوطه، ۲ نفر مطلع در امور مالی و پولی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی و یک نفر خبره بانکی به انتخاب رییس کل بانک مرکزی) که نمایندگان دولت در اکثریت قرار داشتند.
اهمیت این موضوع از مفاد تبصره بند «ج» ماده 18 قانون مذکور مشخص می‌شود که در آن آمده است: جلسات شورای پول و اعتبار با حضور حداقل دوسوم مجموع اعضا رسمیت یافته و تصمیمات متخذه با حصول اکثریت مطلق آرای اعضای حاضر، معتبر خواهد بود.
ب- کارکرد بانک مرکزی در قانون عملیات بانکی بدون ربا: در فصل اول قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب شهریور ماه ۱۳۶۲، به گونه‌ای فهرست‌وار و اجمالی اهداف و وظایف بانک مرکزی اعلام شده است. در فصل چهارم قانون یاد شده، تحت عنوان بانک مرکزی ایران و سیاست پولی در ماده ۱۹ آمده است:
«سیاست اعتباری و تسهیلات اعطایی کوتاه‌مدت (یکساله) به پیشنهاد مجمع عمومی بانک مرکزی و تصویب هیات دولت تعیین شده و سیاست اعتباری و تسهیلات اعطایی پنجساله و درازمدت در ضمن لوایح برنامه‌های عمرانی پنجساله و درازمدت کشور جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود».
در ماده ۲۰ هم آمده است: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حسن اجرای نظام پولی و اعتباری کشور می‌تواند با استفاده از ابزار ذیل، طبق آیین‌نامه‌ای که به تصویب هیات وزیران می‌رسد بر اساس ماده ۱۹ در امور پولی و بانکی دخالت و نظارت کند. (از ارائه ابزار‌ها به‌دلیل عدم ارتباط با مباحث مورد نظر خودداری می‌شود.)
مواد 1 و 2 آیین‌نامه فصل چهارم قانون عملیات بانکی بدون ربا که براساس پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در تاریخ 17/12/1362 به تصویب هیات وزیران رسیده، حاوی نکات ذیل است:
• بانک مرکزی بر اساس سیاست کلی اقتصادی و اولویت‌های تعیین شده،(با لحاظ وضع پولی کشور و سیاست‌های اعتباری مورد نیاز) برنامه پنجساله یا دراز مدت را تدوین می‌نماید، تا پس از تایید شورای پول و اعتبار، جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردد.
• برنامه کوتاه‌مدت یکساله هم حداکثر تا پایان آبان هر سال باید پس از تصویب شورای پول و اعتبار، به مجمع عمومی بانک مرکزی ارائه شود تا به تصویب هیات وزیران رسانیده شود.
ترکیب اعضا و وظایف مجمع عمومی بانک مرکزی به موجب قانون پولی و بانکی مصوب تیرماه ۱۳۵۱: مجمع عمومی یکی از ارکان بانک مرکزی است و اعضای آن عبارتند از وزیر امور اقتصادی و دارایی (رییس مجمع) وزیر بازرگانی و رییس سازمان برنامه و بودجه. البته اعضای سایر ارکان بانک بدون داشتن حق رای در جلسات مجمع شرکت می‌کنند. به موجب همین قانون وظایف مجمع به شرح ذیل اعلام شده است:
• رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک مرکزی
• رسیدگی و اتخاذ تصمیم نسبت به گزارش‌های هیات نظار
• رسیدگی و اتخاذ تصمیم درباره پیشنهاد تقسیم سود ویژه
• انتخاب اعضای هیات نظار به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی
• سایر وظایفی که طبق مقررات این قانون به عهده مجمع عمومی بانک گذاشته شده است.
ضمنا، لازم به توضیح است که در بند ۵-ب ماده ۱۹ قانون پولی و بانکی کشور اعلام شده است که رییس کل بانک مرکزی و قائم مقام وی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تایید مجمع عمومی بانک‌ها و تصویب هیات دولت تعیین می‌شود. این مورد در رابطه با دبیرکل بانک مرکزی نیز بدین ترتیب اعلام شده که به موجب بند «د» ماده ۱۹ دبیرکل بانک مرکزی به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی و تصویب مجمع عمومی منصوب می‌شود.
در بند‌های «الف»، «ب» و «ج» ماده 20 قانون یاد شده، تعیین حقوق و مزایای رییس کل بانک مرکزی، قائم‌مقام، دبیرکل و معاونان وی و شرایط قبول سمت‌های غیرموظف توسط رییس کل و قائم‌مقام از مواردی برشمرده شده که نیازمند تصویب مجمع عمومی است.
تغییر ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی وشورای پول واعتبار بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه:
به موجب بند «ه» ماده 10 قانون مورد بحث ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به ترتیب ذیل اعلام شد:
رییس جمهور (ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزیر بازرگانی و یک نفر از وزرا به انتخاب هیات وزیران .
تبصره 1- رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد.
تبصره ۲- قائم‌مقام بانک مرکزی به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پس از تایید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رییس جمهوری منصوب می‌شود.
آنچه در قانون پولی و بانکی برای شورای پول و اعتبار به عنوان وظیفه اعلام شده و بیشترین ارتباط را با این بحث دارد در ماده 18 قانون در بند‌های 6-3-قابل مطالعه است:
• رسیدگی و تصویب آیین‌نامه‌های مذکور در این قانون
• اظهار نظر در مسائل بانکی و پولی و اعتباری و همچنین اظهار نظر نسبت به لوایح مربوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع شود.
• دادن نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل بانکی و پولی کشور که به نظر شورا در وضع اقتصادی و به‌خصوص در سیاست اعتباری کشور، موثر خواهد بود.
• اظهارنظر درباره هر موضوعی که از طرف رییس کل بانک مرکزی در حدود این قانون به شورا عرضه می‌گردد.
به موجب بند «و» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه، ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار نیز به شرح ذیل تغییر یافت (البته این ترکیب قرار است در برنامه پنجم توسعه مجددا تغییر کند. این سوال مطرح است که چرا این تغییرات در قانون خاص خود انجام نمی‌شود؟ چون با انقضای برنامه‌های توسعه‌ای وضعیت این گونه مواد مبهم می‌شود.):
- وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی
- رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
- رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا معاون وی
- دو تن از وزرا به انتخاب هیات وزیران
- وزیر بازرگانی
- دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تایید ریاست‌جمهوری
- دادستان کل کشور یا معاون وی
- رییس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن
- رییس اتاق تعاون
- نمایندگان کمیسیون‌های «امور اقتصادی» و «برنامه و بودجه و محاسبات» مجلس شورای اسلامی (هر کدام یک نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس
تبصره- ریاست شورا بر عهده رییس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.
مقایسه تطبیقی کارکرد بانک مرکزی در دو قانون موضوعه: از مقایسه اختیارات قانونی بانک مرکزی چنین برداشت می‌شود که:
• در قانون پولی و بانکی کشور، وظایف و اختیارات این بانک از شفافیت بیشتری برخوردار است. آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون، عمدتا پس از تدوین به تصویب شورای پول و اعتبار رسانیده، سپس به بانک‌ها ابلاغ شده است.
• به موجب قانون عملیات بانکداری بدون ربا، یک لایه به لایه‌های تصمیم‌گیری اضافه شده است. هیات وزیران به عنوان لایه‌ای برای تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی، به فرآیند یادشده افزوده شده است. چنین به‌نظر می‌رسد علت این تحول را می‌بایست در گرایش شدیدی که در زمان تصویب این قانون به تمرکز گرایی وجود داشت جست‌وجو نمود.
• با وجود اینکه دو قانون در مورد وظایف بانک مرکزی در مواردی دارای هم پوشانی هستند، ولی تفاوت‌هایی از نظر فرآیند اجرایی انجام وظایف قابل مشاهده است.
• در قانون عملیات بانکی بدون ربا، مجمع عمومی بانک مرکزی نیزبه صورت یک لایه واسط وارد فرآیند تصمیم‌گیری شد -رجوع شود به ماده ۱۹- سیاست اعتباری و تسهیلات اعطایی کوتاه‌مدت (یکساله) به پیشنهاد مجمع عمومی بانک مرکزی برای تصویب به هیات وزیران ارائه می‌شود. البته این کار پس از تصویب شورای پول و اعتبار انجام می‌گیرد.
این در حالی است که در مورد سیاست‌های پولی بلندمدت پیشنهادات پس از تایید شورای پول و اعتبار به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب تقدیم می‌گردد و اشاره‌ای به روش انجام این کار صورت نگرفته است. توضیح آن که، وظایف تعریف شده به موجب قانون پولی و بانکی برای مجمع عمومی بانک مرکزی، حتی به صورت تشریفاتی نیز ماهیت مشارکت در تصمیم‌گیری‌های کارشناسانه را در امور پولی و بانکی ندارد، بلکه صرفا به موضوعاتی در حوزه انتصابات در بانک مرکزی، مسائل مربوط به نحوه اداره آن بانک و نیز تصویب ترازنامه آن بانک مربوط می‌شود.
مورد یادشده، با توجه به ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار با اکثریت دولتی آن سبب شد که درجه استقلال نسبی بانک مرکزی تحت‌شعاع نوع نگرش دولت‌ها قرار گرفته، طی زمان با افت‌وخیزهایی مواجه شود. در اغلب موارد، وزارت امور اقتصادی و دارایی از دو جایگاه، ریاست مجمع عمومی ونیز نماینده دولت در سهام بانک‌های دولتی، حضور پررنگی در کنار بانک مرکزی ایفا می‌نماید. این موضوع سبب شده که قانون‌گذاران نیز مشارکت این دو را باهم در تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها به رسمیت شناخته در مواردی، در قوانین مصوب برای آنها وظیفه مشترکی در نظر گیرند. در حالی که بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، برای مجمع عمومی وظایف مشخصی تعریف شده که البته تدوین آیین‌نامه‌ها و مقررات جزو آنها محسوب نمی‌شد. از این گذشته، وزارت امور اقتصادی و دارایی از جایگاه نماینده سهام دولت در بانک‌های دولتی (سهام دار) نیز مجاز به مشارکت در تدوین مقررات بانکی نبود. (البته به دلیل عضویت نماینده این وزارتخانه در شورای پول و اعتبار، همواره برای آن امکان طرح نظرات کارشناسانه در شورا فراهم بوده و می‌باشد.)
با توجه به مشکلات اجرایی یاد شده، قانونگذار در برنامه چهارم توسعه، ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی و نیز شورای پول و اعتبار را تغییر داد. با این تغییر عملا جایگاه بانک مرکزی ارتقا پیدا کرد. چون ریاست مجمع عمومی به رییس‌جمهور محول گردید و حکم رییس کل بانک مرکزی به جای وزیر امور اقتصادی و دارایی توسط رییس‌جمهور به وی ابلاغ می‌شد.
ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار نیز به سمت تخصصی‌تر شدن بهبود پیدا کرد. البته گرایش دولتی در ترکیب جدید شورا نیز به قوت خود باقی ماند. بانک مرکزی پس از این تغییر، ریاست شورای بورس را به وزیر امور اقتصادی و دارایی تحویل داد و خود عهده‌دار ریاست شورای پول و اعتبار گردید. در پی این تغییرات، دبیرخانه شورای بورس از بانک مرکزی به وزارت خانه یاد شده منتقل شد، ولی در وزارت امور اقتصادی و دارایی مناسبات پیشین و انجام امور موازی با بانک مرکزی، از طریق معاونت ذی‌ربط در آن وزارتخانه همچنان ادامه یافت. در دوره‌هایی این مداخله به حدی شدت می‌یافت که بدون اطلاع بانک مرکزی، مدیران عامل بانک‌های دولتی و خصوصی برای تشریک مساعی در خصوص امور بانکی یا آیین‌نامه‌ها به آن وزارتخانه دعوت می‌شدند. البته این رویه، علاوه بر اینکه برای بانک‌ها در این مورد که به کدام مرجع می‌بایست پاسخگو باشند یا اطلاعات ارائه نمایند، سردرگمی ایجاد می‌کرد، موجبات تضعیف جایگاه نظارتی بانک مرکزی را نیز فراهم می‌کرد و زمینه‌ای برای سوءاستفاده موسسات تحت نظارت به‌وجود می‌آورد.
همان‌طور که پیش‌تر توضیح داده شده، نگرش دولت‌ها و اهمیتی که آنها برای نظرات کارشناسی کارشناسان بانک مرکزی قائل می‌شدند، می‌توانست با همین ترکیب شورای پول و اعتبار تا حدودی بانک مرکزی را در مسیر وظایف واقعی خود به پیش برد، ولی تجربه نشان داد که بانک مرکزی با توجه به قوانین موجود، در نهایت برای اجرای موثر وظایف خود دچار تناقض می‌شود.
برای روشن‌تر شدن موضوع باید به این نکته توجه شود که بانک مرکزی برای ارائه برنامه‌های پیشنهادی در زمینه سیاست‌های پولی و نظارتی، همواره می‌بایست اهداف اقتصادی که به موجب برنامه‌های بلند مدتی مانند سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و برنامه‌های توسعه‌ای تعیین شده، مد نظر قرار دهد .البته، فرض براین است که دولت‌ها نیز همین دغدغه را دارند، بنابراین آنها همان اهداف را طی برنامه‌های کوتاه‌مدت‌تر دنبال می‌کنند. رویه براین است که هر دولت اهداف اقتصادی خود را در قالب متغیر‌های کلان اقتصادی از جمله نرخ تورم، رشد اقتصادی، نرخ بیکاری و... به بانک مرکزی اعلام می‌دارد و این بانک، برنامه‌های پیشنهادی خود را برای تحقق اهداف، به استناد ماده ۱۸ قانون پولی و بانکی کشور، پس از تصویب شورای پول و اعتبار به دولت ارائه می‌کند. با توجه به اینکه برنامه پیشنهادی پس از بررسی‌های کارشناسی کارشناسان اقتصادی تدوین می‌شود و در جهت تحقق اهداف کوتاه‌مدت دولت است، انتظار می‌رود مورد تایید دولت قرار گیرد. (البته انجام اصلاحاتی در برنامه در صورتی که ساختار منطقی آن را برهم نزند دور از ذهن نیست).
آنچه در چنین موقعیتی می‌بایست مورد توجه قرار گیرد، عدم تعارض این برنامه با مقررات نظارتی بانک مرکزی است. این مساله به‌ویژه، در شرایطی که دولت‌ها برنامه مدون را نپذیرفته و آن را تغییر می‌دهند، به گونه‌ای که چارچوب منطقی برنامه فرو می‌ریزد اهمیت بیشتری می‌یابد .چون ممکن است بانک مرکزی برای ابلاغ برنامه مورد نظر تحت فشار قرار گیرد. جدای از این حالت، تعارض موجود در ساختار سازمانی بانک مرکزی هم به گونه‌ای می‌تواند به همین نتیجه بینجامد. گفتنی است با توجه به این که عمدتا در بانک مرکزی عضو هیات عامل، ناظر بر بخش نظارت مسوولیت بخش اعتبارات را نیز برعهده دارد،(غیر از دوره ریاست دکتر شیبانی ودکتر مظاهری)، در صورت بروز هرگونه تعارض بین مقررات نظارتی وتصمیمات اعتباری، مواردی پیش می‌آید که تصمیم‌گیری به نفع بخش اعتباری انجام و مقررات نظارتی نادیده گرفته می‌شوند که این کار جز تحمیل ریسک به موسسات، آن هم توسط مقام نظارتی پیامد دیگری ندارد. البته خلاف این موضوع هم رخ داده است. به عنوان مثال، در بسته سیاستی - نظارتی سال جاری از سپرده قانونی به عنوان ابزار تنبیهی برای بانک‌هایی که نرخ‌های سود سپرده مصوب شورا را رعایت نکنند،
استفاده شده است. این موضوع، نوعی تعرض به سیاست‌های پولی است و در صورت اجرا می‌تواند در سیاست‌های پولی اخلال ایجاد کند و یا اینکه در بسته سال 1388 حدتسهیلات و تعهدات کلان برای بخش‌های تولیدی و غیرتولیدی متفاوت اعلام شد وبا انجام این تغییر ضمن ایجاد ابهاماتی برای بانک‌ها؛ به کارکرد این حد که یکی از مقررات احتیاطی برای کنترل ریسک اعتباری است آسیب وارد شد. تحت فشار قرار دادن بانک‌ها برای اعطای تسهیلات در بخش‌هایی که فاقد بازدهی هستند یا به هر دلیل با مشکل مواجهند نیز از مواردی است که بانک مرکزی از جایگاه اجرای سیاست‌های اعتباری، اجبارا آن را انجام می‌دهد. این کار که موجب بالا بردن ریسک اعتباری بانک‌ها می‌شود؛ علاوه بر مسوولیت حقوقی که برای بانک مرکزی دارد؛ به این دلیل که نوعی تعرض به حاکمیت شرکتی بانک‌ها می‌باشد؛ موجبات نادیده گرفتن منافع سپرده‌گذاران توسط بانک‌ها را نیز فراهم می‌آورد (کاری که یک وکیل و مقام ناظر به هیچ‌وجه مجاز به انجام آن نیست). در این مورد در ماده 13 قانون پولی و بانکی، اعطای تسهیلات به شرکت‌های دولتی حتی برخوردار از تضمین‌های کافی را جزو اختیارات و نه وظایف بانک مرکزی دانسته است.البته از
این‌گونه موارد بسیار است که برای پیشگیری از اطاله کلام به همین حد بسنده می‌شود.
چه باید کرد؟
در رابطه با ساختار بانک‌های مرکزی در دنیا برای اجرای دو وظیفه سیاستگذاری پولی و نظارت، عمدتا دو الگو وجود دارد. الگوی اول مشابه ساختاری است که در حال حاضر در بانک مرکزی کشور وجود دارد.(صرف نظر از حاکمیت شرکتی آن) .در این الگو، هردو وظیفه سیاستگذاری پولی و نظارت توسط بانک مرکزی انجام می‌شود و در الگوی دوم، وظیفه نظارت به موسسه‌ای خارج از بانک مرکزی واگذار می‌گردد. بارزترین مصداق این الگو، موسسه خدمات مالی (Financial Services Authority FSA) واقع در کشور انگلستان می‌باشد. آنچه که به عنوان یکی از علل تفکیک وظایف سیاستگذاری پولی بانک مرکزی انگلستان از وظایف نظارتی آن اعلام شد، برخورد منافع (conflict of interest) در اجرای سیاستگذاری پولی و نظارتی توسط آن بانک بود. موسسه یاد شده، بر تمامی موسسات فعال در بازار پول و سرمایه و بیمه نظارت دارد. ساختار آن تاحدودی پیچیده است و خود نیازمند مطالعه‌ای جامع می‌باشد، ولی در آن حد که ممکن است به درک بهتر این نوشتار کمک کند، اضافه می‌نماید که این موسسه به صورت شرکتی با مسوولیت محدود تاسیس شده است و مستقل از دولت می‌باشد و از محل پرداخت حق اشتراک اجباری توسط موسساتی که تحت
نظارت آن قرار دارند، کارمزدها و جریمه‌های دریافتی از آنها اداره می‌شود. اعضای هیات‌مدیره آن توسط وزارت خزانه‌داری انگلستان انتخاب شده و از طریق آن وزارتخانه به مجلس پاسخگو می‌باشد. تاسیس آن به موجب قانون انجام شده است از این رو، قانون به آن موسسه اختیارات کافی برای برخورد با تخلفات و نیز موسسات متخلف داده است.
با توجه به شدت تداخل وظایف سیاستگذاری پولی با وظایف نظارتی بانک مرکزی، چنین می‌نماید که لازم است در خصوص ایجاد یک موسسه، صرفا برای انجام امور نظارتی موسسات اعتباری تصمیم‌های لازم اتخاذ گردد. در این خصوص لازم است قانون اصلاح شود، البته به هیچ‌وجه منظور این نیست که به اصطلاح چرخ را دوباره از نو تولید کنیم، بلکه تاسیس این موسسه نظارتی می‌تواند طی دوره گذار و اصلاح تدریجی ساختار کنونی بانک مرکزی انجام شود. کافی است در مرحله اول بخش نظارت بانک مرکزی را با ساختاری که منطبق با نظارت مبتنی برریسک بوده (نه ساختار غیرعلمی کنونی)، از آن جدا نمود. البته با توجه به نارسایی‌هایی که در حال حاضر درحاکمیت شرکتی ونظام کنترل داخلی بانک مرکزی وجود دارد لازم است در حد امکان در مورد این مباحث، توسط کارگروهی مستقل، بررسی‌های لازم انجام شود تا موسسه نظارتی مورد نظر بتواند به ترتیب موثری وظایف قانونی خود را انجام دهد.
* معاون سابق اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی
ارسال نظر