تهدید نظام پولی و بانکی
در این قانون مقررات‌پیشرفته‌ای در زمینه واحد پول ایران، رواج قانونی و اجباری پول قانونی کشور، امتیاز انتشار پول رایج، تعهد بانک مرکزی در برابر اسکناس‌ها و مقررات پشتوانه پول ملی، اسکناس‌های خارجی قابل‌تبدیل و مورد‌قبول بانک مرکزی، اوراق و اسناد بهادار داخلی و خارجی، اسناد خزانه و اوراق قرضه دولتی یا تضمین‌شده از سوی وزارت دارایی در مواد ۱ تا ۹ این قانون پیش‌بینی شده‌اند.
در بخش دوم این قانون، مسوولیت‌های بانک مرکزی، وظایف و اختیارات، روابط بانک مرکزی با دولت و ارکان بانک مرکزی شامل مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظارت بر اندوخته اسکناس و هیات نظار در مواد ۱۰ تا ۲۹ این قانون تعیین شده‌اند. در بخش سوم این قانون نیز با عنوان «بانکداری»، به مقررات تاسیس بانک‌های خصوصی، شروط و شیوه فعالیت بانک‌ها، ممنوعیت وارد شدن بانک‌ها به پاره‌ای از فعالیت‌های ناسازگار با وظایف ویژه بانک‌ها، ترتیبات انحلال و ورشکستگی بانک‌ها و مقررات کیفری و انتظامی پرداخته شده است.
این قانون که با بهره‌گرفتن از قوانین پولی و بانکی کشورهای اروپایی و با کارگردانی حقوقدانان برجسته و کارشناسان بانکی ایرانی تدوین و در مجالس شورای ملی و سنا به تصویب رسیده، دارای ادبیاتی روشن، انسجام فراوان و پلن ارزشمندی در بخش‌های گوناگون آن است و از هنگام تصویب بی‌هیچ ابهامی زمینه‌ساز مقررات پول ملی، تاسیس بانک مرکزی ایران و بانک‌های خصوصی در کشور ما همانند کشورهای اروپایی شده است.
با‌این‌حال در آذرماه ۱۳۹۸ طرحی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» با امضای ۲۲۵تن در دستور جلسه علنی مجلس گذارده شد که با واکنش عبدالناصر همتی، رئیس پیشین بانک مرکزی و اعتراض وی به مندرجات آن از سوی هیات‌رئیسه از دستور کار مجلس بیرون رفت؛ هیات‌رئیسه مجلس پیشین [دهم] که طبق وظایف نمایندگی، پایبندی به قانون‌اساسی و آیین‌نامه داخلی مجلس داشت به‌درستی از ادامه رسیدگی به این طرح آشفته خودداری‌می‌کرد. ولی در ۲۷مرداد۱۴۰۱، همان طرح با کاستن از مواد آن بار دیگر در دستور کار مجلس قرار گرفت.
به گزارش «ایسنا» روز ۲۷مرداد ۱۴۰۱ و پیش از آنکه طرح جدید در جلسه علنی مجلس مطرح شود، پنج تن از رئیسان پیشین بانک مرکزی، آقایان محمود بهمنی، ولی‌الله سیف، سیدمحمدحسین عادلی، اکبر کمیجانی و طهماسب مظاهری، در یک نامه تفصیلی، اعتراضات خود را به مندرجات این طرح اعلام کردند و خواستار آن شدند که این طرح از دستور کار مجلس خارج شود و افزودند از آنجا که موضوعات پول، بانک مرکزی و بانکداری نیازمند کار تخصصی است، در صورت لزوم، لایحه‌ای از سوی هیات وزیران در این زمینه تنظیم و به مجلس تقدیم شود.
مندرجات طرح جدید بانکداری تا آنجا آشفته و تفسیرپذیر و زمینه‌ساز رانت است که افزون بر پنج رئیس پیشین بانک مرکزی، ۱۲۶تن از اعضای هیات‌های عامل بانک مرکزی، مدیران عامل پیشین بانک‌های دولتی و خصوصی، مدیران‌کل پیشین و مشاوران روسای بانک مرکزی، اعضای هیات‌مدیره و هیات‌های عامل بانک‌های دولتی و خصوصی و مدیران و مشاوران پیشین بانک مرکزی با ذکر نام و سمت‌های خود، همین نامه اعتراضی را امضا کرده و خواستار خارج شدن طرح بانکداری از دستورکار مجلس شده‌اند.
ولی از آنجا که به نظر می‌رسد هیات‌رئیسه مجلس کنونی [یازدهم] پایبندی لازم به اصول قانون اساسی، آیین‌نامه داخلی مجلس و موازین پولی و بانکی کشور را ندارند، به این اعتراضات مستدل و روشن ترتیب اثر نداده و در یک فرآیند ناسازگار با قانون اساسی این طرح را در مجلس تصویب کردند. مندرجات این طرح، آشفته، انشاگونه و تُهی از هرگونه پلن منطقی و انسجام در قانون‌گذاری است. نتیجه تصویب آن نیز اختلال در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال۱۳۵۱ و ایجاد هرج‌ومرج در نظام جاافتاده پولی و بانکی کشور خواهد بود.
به نوشته روزنامه «دنیای‌اقتصاد» روز ۱۳دی۱۴۰۱، پس از فرستادن مصوبه بانکداری به شورای نگهبان، اعضای این شورا با ۱۵۴ایراد و ۳۰ تذکر، طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران را به مجلس بازگرداندند که در میان این ایرادات ۳۰مورد ناسازگاری با قانون اساسی و ۱۰۴مورد آن ابهام در مندرجات این مصوبه بوده است. ولی هیات‌رئیسه مجلس که اعتراض‌های روسای پیشین بانک مرکزی و کارشناسان بانک‌های دولتی و خصوصی به این طرح را نادیده گرفته بود، ایرادات گسترده شورای نگهبان را نیز نادیده گرفت و به جای خارج‌کردن این طرح از دستورکار مجلس، با بی‌توجهی به اصل‌های ۹۱ و ۹۴ قانون اساسی و پافشاری بر این مصوبه کوشید به هر طریق ممکن بر این طرح لباس قانون بپوشاند و قانون پیشرفته پولی و بانکی کشور سال۱۳۵۱ را نسخ کند.
در اعتراض به طرح بانکداری و به انگیزه پیشگیری از تصویب آن و برای حفظ اعتبار قانون ارزشمند پولی و بانکی کشور، من نیز ناگزیر در یک مقاله تفصیلی در ۲۲صفحه به نقد مندرجات آن و مصوبه مجلس پرداختم که در «فصلنامه مطالعات حقوق خصوصی» (مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران) در شماره یکم خرداد۱۴۰۲ به چاپ رسید و در کانال تلگرام این‌جانب (https: / / t.me/ mahmoudkashani) زیر عنوان «طرح بانکداری برای نسخ قانون پولی و بانکی کشور» بازتاب یافت که علاقه‌مندان را به خواندن آن دعوت می‌کنم.
در اینجا تنها اشاره می‌کنم در مقدمه این طرح، شعارهایی چون «استقرار نظام بانکداری بر مبنای حق و عدل و منطبق با احکام فقه» به میان آمده ولی به نسخ قانون پیشرفته پولی و بانکی کشور می‌انجامد. استقرار نظام بانکی «منطبق با احکام فقه» نیز سوءاستفاده از باورهای دینی شهروندان است که به از هم‌گسیختن نظم استوار قوانین بانکی در کشور منجر می‌شود. موازین و متونی که پیشینه آنها به بیش از هزار سال گذشته بازمی‌گردد و در دوران اجرای احکام آنها در معاملات، سکه‌های نقره و طلا (درهم و دینار) ابزار مبادله بوده‌اند کمترین جایگاهی در نظام پولی و بانکی امروزی ندارند. دگرگونی‌های تاریخی در مفهوم حقوقی پول و رواج قانونی، ارزش اسمی و رواج اجباری آن که در بندهای هفت‌گانه ماده۲ قانون پولی و بانکی کشور پیش‌بینی شده است، زیربنای تاسیس بانک‌های امروزی شده‌اند. از سوی دیگر در بند «ج» ماده یک این طرح بانکداری، «شورای فقهی» را به ارکان بانک مرکزی افزوده‌اند.
این در حالی است که بانک مرکزی یک موسسه عمومی است که مسوول تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری براساس سیاست‌کلی اقتصادی کشور است و هدف آن حفظ ارزش پول ملی است. بانک مرکزی نقش کلیدی در مدیریت اقتصاد کشور و مهار تورم دارد. از همین‌رو بانک فدرال‌رزرو (بانک‌مرکزی ایالات متحده آمریکا) با تصویب قانونی در کنگره این کشور در سال۱۹۱۳ تاسیس شد و نقش گسترده بانک‌های مرکزی در جهان به نیمه دوم سده بیستم و در ایران به سال۱۳۳۹ خورشیدی بازمی‌گردد. بنابراین افزودن «شورای فقهی» به ارکان بانک مرکزی، بی‌ارتباط با وظایف و اختیارات آن و زمینه‌ساز دخالت اشخاص خارج از حیطه بانکداری در وظایف رئیس و ارکان بانک مرکزی چون مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظارت بر اندوخته اسکناس و هیات نُظار بانک مرکزی است. در این مصوبه همچنین به ناروا به صندوق‌های قرض‌الحسنه، تعاونی‌های اعتباری و موسسات اعتباری فرصت ورود به قلمرو صلاحیت انحصاری بانک‌ها در گردآوری سپرده‌های مردم و پرداخت وام‌های بانکی را داده‌اند که کاری خطرآفرین است که در قانون پولی و بانکی کشور ما و در قوانین بانکی هیچ یک از کشورهای پیشرفته نیز پذیرفته نشده است. تجربه دو دهه گذشته نیز فسادبرانگیزبودن واردشدن این‌گونه موسسات غیربانکی به قلمرو بانک‌ها را آشکار کرده است. تا آنجا که دولت‌پیشین ناگزیر شد در برابر تظاهرات مال‌باختگان این‌گونه موسسات اعتباری، ارقام نجومی ۳۰هزار میلیارد تومان از سرمایه‌های کشور را به مال‌باختگان این‌گونه موسسات اعتباری پرداخت کند. با این سابقه روشن با قاطعیت می‌گویم که این‌گونه قانون‌گذاری‌ها به ویران شدن قوانین پیشرفته دوران مشروطیت در زمینه بهره و زیان دیرکرد و قانون پولی و بانکی کشور منجر می‌شود.
چنان‌که قانون‌گذاری‌های دیگری با عناوینی چون «تسهیل صدور مجوز کسب‌وکار» قوانین ارزشمند کشور چون «قانون نظام صنفی» سال۱۳۵۰ که دو قانون دیگر در سال‌های ۱۳۸۲ و ۱۳۹۲ آن را تکامل بخشیدند، قانون وکالت سال۱۳۱۵ و قانون استقلال کانون وکلای دادگستری مصوب پنجم اسفند ۱۳۳۳، قانون دفاتر اسناد رسمی سال۱۳۱۶ و قانون پیشرفته‌تر دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مصوب سال۱۳۵۴ و قانون کارشناسان‌رسمی دادگستری مصوب سال‌های ۱۳۱۷ و ۱۳۸۱ را که نظم استوار این نهادهای مدنی و ارزشمند کشور ما را تضمین کرده‌اند و در خدمت برگزاری دادرسی عادلانه هستند، به آشفتگی کشانده است. از همین رو در مقاله‌ای زیر عنوان «آشفته‌ساختن نظام صنفی، کانون‌های وکلا و سردفتران» در تاریخ ۵مهرماه۱۴۰۰ به دخالت‌های مجلس یازدهم در امور داخلی این نهادهای ارزشمند و مستقل کشور اعتراض کردم. در بخشی از همین مقاله چنین نوشتم: «اگر کمبودی در قانون نظام صنفی وجود داشته و قانون‌گذاری برای آن ضرورت داشته باشد، این وظیفه دولت است که لایحه‌ای با مقدمه توجیهی به مجلس تقدیم و خواستار اصلاح قانون نظام صنفی شود. ولی دولت که مسوول اداره امور کشور است اعتراضی به قانون نظام صنفی ندارد و لایحه‌ای تقدیم نکرده و مجلس نیز به هیچ عنوان اجازه ندارد در زمینه چگونگی صدور مجوز کسب‌وکار در وظایف اتحادیه‌های صنفی مداخله کند.»
اینک در برابر اعتراضات روشن روسای پیشین بانک مرکزی و کارشناسان نظام بانکی کشور و ایرادات گسترده شورای نگهبان بر طرح مذکور، انتظار می‌رود اعضای محترم مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز از ادامه رسیدگی به این طرح خودداری کنند و به دولت فرصت دهند اگر می‌تواند لایحه‌ای بهتر و پیشرفته‌تر از قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال۱۳۵۱ را آن هم با بهره‌گرفتن از حقوقدانان دارای تخصص در حقوق بانکی و کارشناسان بانکی با تجربه کشور تدوین و به مجلس تقدیم کنند تا فرآیند قانون‌گذاری را در چارچوب قانون اساسی و آیین‌نامه داخلی مجلس دنبال کند.
از ریاست محترم قوه قضائیه نیز که بر پایه بند۵ اصل۱۵۶ قانون‌اساسی مسوولیت انجام «اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم» را دارند انتظار می‌رود اجازه ندهند طرح یادشده که بار دیگر به موسسات اعتباری بی‌هویت فرصت ورود به قلمروی انحصاری بانک‌ها را می‌دهد و مال‌باختگان و پرونده‌های‌کثیرالشاکی را روانه دادسراها و دادگاه‌ها می‌کند، لباس قانون بپوشد و نظام بانکی و قوانین پیشرفته‌کشور را به آشفتگی بکشاند. با اعتراضات گسترده و بی‌سابقه مقامات بلندپایه بانک مرکزی و کارشناسان بانکی کشور به طرح موسوم به «بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، امید است اعضای محترم مجمع تشخیص مصلحت نیز مانند شورای نگهبان در برابر مصوبه مجلس که قانون ارزشمند پولی و بانکی کشور را به آشفتگی می‌کشاند، سر تسلیم فرود نیاورند و کارشناسان بانکی و حقوقدانان کشور نیز همچنان از قوانین ارزشمند و حقوق شهروندان دفاع کنند.
* استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
