سند ملی آمایش سرزمین
مقاله حاضر با بررسی اهداف و ماموریت‌های سند ملی آمایش سرزمین که در ۱۱/ ۱۲/ ۱۳۹۹ به تصویب شورای عالی آمایش سرزمین رسیده به دنبال پاسخ به این پرسش است که آیا این سند می‌تواند در تقابل واقعی با اسناد برنامه‌ریزی بخشی به درستی عمل کند و سیاست‌های اسناد بخشی را به چالش کشد و آنها را در مسیر صحیح قرار دهد؟
نخستین چالش سند ملی آمایش سرزمین پس از استقرار دولت سیزدهم، برنامه اجرایی مربوط به قانون جهش تولید مسکن است که در مورخ ۰۳/ ۰۶/ ۱۴۰۰ از سوی ریاست محترم مجلس شورای اسلامی به ریاست محترم جمهور ابلاغ شد و پس از چندی نخستین گام‌ها در مسیر تهیه برنامه جهش تولید مسکن در معاونت مسکن وزارت راه و شهرسازی آغاز شد و طی آن برنامه کمی تولید مسکن به تفکیک نقاط شهری تهیه و فرآیند الحاق اراضی پیرامون شهری به محدوده شهرها برای تامین زمین مورد نیاز برای ساخت مسکن آغاز شد.
نگاهی به ارقام کمی برنامه مسکن تهیه شده در معاونت مسکن وزارت راه و شهرسازی و اقدامات عاجل وزارت راه و شهرسازی در الحاق اراضی به محدوده شهرها برای تامین زمین مورد نیاز جهت احداث سالانه یک میلیون واحد مسکونی در کشور نشان می‌دهد؛ نه تنها به نقش راهبردی معاونت شهرسازی و معماری در این وزارتخانه کم‌توجهی شده و این معاونت در فرآیند برنامه‌ریزی مسکن در انزوا قرار گرفته است؛ بلکه هیچ یک از راهبردهای سند ملی آمایش سرزمین در برنامه مسکن تهیه شده مورد توجه نبوده است و معاونت مسکن مانند سابق بدون نگاه راهبردی به موضوع برنامه‌ریزی مسکن و تاثیرات بین‌بخشی گسترش محدوده شهرها و تاثیرات آن بر مهاجرت‌های پیرامون به مرکز در حال عدول از راهبردهای سند ملی آمایش سرزمین و البته برنامه‌های جامع شهری و فراشهری است.
از نگاه کارشناسانه بدون شک اجرای قانون جهش تولید مسکن بدون در نظر داشتن راهبردها و سیاست‌های سند ملی آمایش سرزمین و اسناد توسعه و عمران شهری و فراشهری به عدم تعادل در فضای سرزمینی دامن‌می‌زند. همچنین اجرای راهبردهای سند ملی از قبیل «تمرکززدایی و تغییر الگوی شبکه شهری از تک‌مرکزی به چند‌مرکزی و چند‌سطحی» و «پیاده‌سازی الگوی مطلوب توسعه سکونتگاهی در مناطق مختلف سرزمین» و اجرای سیاست‌های مرتبط با آن را با چالش جدی مواجه می‌سازد و در مقابل باید گفت اجرای هوشمندانه این قانون می‌تواند به عنوان ابزاری بی‌بدیل در مسیر تحقق آمایش سرزمین مورد استفاده قرار گیرد.
برای تبیین چالش‌های اجرای ناصحیح قانون جهش تولید مسکن باید گفت کژاندیشی در مقوله مسکن و عدم پایبندی به خرد جمعی در برنامه‌ریزی کمی مسکن، زمینه‌ساز گسترش نامعقول محدوده شهرها خواهد شد، که معضلات متعددی را در توسعه ملی، منطقه‌ای و محلی سبب‌ساز می‌شود که بخشی از آنها به شرح زیر است:
۱) با گسترش محدوده شهرها و پیوستن این محدوده‌ها به یکدیگر با چند چالش مواجه هستیم: الف) شاهد پیوستگی محدوده‌های شهری خواهیم بود که این فرآیند اصطلاحا «تمرکز غیر‌متمرکز» نام دارد که به بزرگ‌سری بیش از حد کلان‌شهرها و از بین رفتن مزیت «اندازه بهینه شهری» می‌انجامد.
ب) که زمینه‌سازفشار بر سیستم حمل‌ونقل و هدر‌رفت منابع مالی در این حوزه و البته زمان شهروندان و کاهش بهره‌وری شاغلان خواهد شد. ج) با گسترش محدوده‌های شهری شاهد از بین رفتن سکونتگاه‌های روستایی و هضم آنها در دل شهرها خواهیم بود. د) خروج جمعیت روستایی را از روستاهای پیرامونی و شهرهای کوچک به سمت مناطق شهری که اقتصاد جذاب‌تری دارند تجربه خواهیم کرد. هـ) خروج جمعیت از شهرها و روستاهای پیرامونی به نفع شهرهای مرکزی زمینه‌ساز بلااستفاده شدن مساکن، زیرساخت‌ها، خدمات و منابع مالی صرف شده برای توسعه سکونتگاه‌های پیرامونی می‌شود. و) البته افزایش پهنه‌های کم‌جمعیت و خالی از جمعیت در سطح سرزمین هزینه‌های تامین امنیت را افزایش می‌دهد.
۲) تمرکز بر توسعه برون‌زا (پیرامون‌شهری) منابع مالی مورد نیاز برای توسعه پهنه‌های دارای بافت قدیمی، ناکارآمد و غیررسمی را درگیر خواهد کرد و منجر به کم‌توجهی به توسعه درون‌زا (زمین‌های قهوه‌ای) خواهد شد که نتایج آن شامل الف) گسترش بیش از پیش بافت‌های ناکارآمد شهری و ب) عدم استفاده بهینه از زیرساخت‌های آماده درون شهرها و تحمیل بار مالی اضافه برای تامین زیرساخت‌ها در اراضی پیرامونی است و ج) رشد بیش از حد محدوده شهرها که نیازمند تامین خدمات شهری هستند پس از چندی شهرداری‌ها را با چالش کمبود منابع مالی مواجه می‌سازد و طولی نخواهد کشید که شهرداری‌های ورشکسته برای تامین نیاز‌های شهروندان وبال گردن منابع دولتی شوند.
۳) گسترش محدوده شهرها، اراضی کشاورزی را تحت تاثیر قرار می‌دهد که خود زمینه الف) کاهش بهره‌وری اقتصاد زمین و ب) بروز سوداگری زمین و ج) از بین رفتن اراضی کشاورزی و بروز مخاطراتی در زمینه امنیت غذایی جمعیت را فراهم می‌آورد که با از بین رفتن اقتصاد روستایی رو به وخامت می‌‌گذارد.
۴) درباره توسعه محدوده‌های جدید که باعث جذب جمعیت در شهرها می‌شود نیز با چند چالش کلیدی مواجه هستیم: الف) در افزایش جمعیت شهرها به واسطه افزایش بدون برنامه بار جمعیتی در قلمروهای سرزمینی، ظرفیت‌های زیستی با مخاطرات جدی مواجه خواهند شد. ب) منابع انرژی که هم‌‌اکنون نیز برای شهرها و کلان‌شهرها با محدودیت جدی مواجه است، به علت رشد بدون برنامه، بیش از پیش با مشکل مواجه خواهد شد و ج) منابع آب قلمروهای سرزمینی که در وضعیت بحرانی قرار دارد رو به وخامت گذاشته و حقابه بخش کشاورزی به نفع مناطق شهری مصادره می‌شود که تبعات بی‌شماری را در حوزه‌های اجتماعی، اقتصاد کشاورزی و امنیت غذایی به دنبال خواهد داشت و در آینده‌ای نه‌چندان دور، نه تنها امنیت غذایی بلکه امنیت آبی جوامع شهری نیز مورد تهدید قرار خواهد گرفت.
۵) افزایش جمعیت بدون برنامه در شهرها موضوع تامین اشتغال در شهرها را مطرح می‌سازد که بدون شک نادیده انگاشتن آن، زمینه‌ساز تشدید اشتغال غیررسمی است.
اما شایسته نیست که به برنامه مسکن تهیه شده یکجانبه بنگریم و باید برخی محدودیت‌های سند ملی آمایش سرزمین را در راستای اجرای قانون جهش تولید مسکن یاد‌آور شویم:
۱) یکی از ضعف‌های مطالعات ملی آمایش سرزمین فقدان مطالعات مرتبط با بخش مسکن در مطالعات ملی آمایش سرزمین بوده که در نهایت سبب کم‌توجهی به امر مسکن در راهبردها و سیاست‌های سند ملی آمایش سرزمین شده است. به نحوی‌‌که تنها سیاستی که به‌طور مستقیم به موضوع مسکن اشاره دارد سیاست «ارتقای امید به زندگی، تامین سلامت، تغذیه سالم جمعیت و دسترسی به مسکن مناسب برای ساکنان همه مناطق کشور» است. با وجود این راهبردهای مربوط به نظام سکونتگاهی به‌طور کامل هدایت‌گر توسعه شهرها در مناطق مختلف کشور است که می‌توان از آنها به عنوان ابزاری برای هدایت راهبردی تولید مسکن استفاده کرد. نظر به وظایف اجرایی بخش مسکن که بر عهده وزارت راه و شهرسازی است، باید گفت این سیاست‌ها کفایت اجرایی و کمی لازم را برای اجرای قانون جهش تولید مسکن ندارند. در عین حال از راهبردها و سیاست‌های نظام سکونتگاهی و فعالیتی سند ملی آمایش سرزمین می‌توان به عنوان هدایت‌گر و سنگ محکی در جهت‌گیری توسعه شهری و ساخت مسکن استفاده کرد. اما شایسته‌تر آن بود که سیاست‌های بیشتری در حوزه مسکن در این سند نگاشته و تصویب می‌شد.
۲) درباره «قلمروهای اولویت‌دار استقرار جمعیت» که در سند آمایش استان‌ها مشخص شده است، این بخش نیز به علل مختلف کفایت اجرایی لازم را ندارد: الف) این قلمروها از نظر وسعت چنان وسیع در نظر گرفته شده‌اند که نمی‌توان از آنها به عنوان پهنه‌ای مشخص و اجرایی استفاده کرد و از سوی دیگر ب) تداخل پهنه قلمروهای مناسب برای استقرار جمعیت، صنعت و کشاورزی در برخی بخش‌ها این سوال را مطرح می‌سازد که برای پهنه‌هایی که از نظر هر سه فعالیت مناسب هستند چه تصمیمی باید اتخاذ شود. ج) همچنین در نگاهی دقیق‌تر پهنه‌های مناسب استقرار جمعیت در اسناد آمایش استانی بعضا دقت لازم را ندارد و از سیاست‌های آمایش سرزمین پیروی نمی‌کند به طوری که اغلب پهنه‌های مناسب استقرار جمعیت در پیرامون شهرهای مرکزی و کلان‌شهرها معرفی شده‌اند.
در نتیجه باید گفت با آنکه انتقاداتی گریبانگیر سند ملی آمایش سرزمین است، اما هدایتگری سند ملی آمایش سرزمین تا حد زیادی راهگشای هدایت برنامه‌ریزی بخش مسکن است و وجود راهبردهای نظام سکونتگاهی و فعالیتی و محیط طبیعی می‌تواند به عنوان ابزاری مناسب و سنگ محکی برای سنجش برنامه بخش مسکن مورد استفاده قرار گیرد. اما نباید فراموش کنیم ماموریت دوم سند ملی آمایش سرزمین نیل به جامعه آرمانی از طریق راهبردهای آینده‌نگرانه است که سنجش کارآیی سند ملی را متوجه چالش‌هایی می‌سازد که در آینده گریبان توسعه ملی را خواهد گرفت.
