اصلاح قراردادهای نفتی یا اصلاح قانون نفت؟
دکتر حمید قنبری
کارشناس ارشد حقوق بانک مرکزی
صنعت نفت ایران، نیازمند تامین مالی است. افزایش تولید نفت و رقابت با سایر تولیدکنندگان نفت در کشور، صرفا با اتکا به منابع داخلی امکان‌پذیر نیست. لازم است سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت انجام شود و با استفاده از سرمایه‌های خارجی ظرفیت تولید نفت افزایش پیدا کند. ایران از دهه ۱۹۹۰ که قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی را اصلاح کرد، قوانین نفتی جدیدی را تعریف و از سرمایه‌گذاران خارجی برای مشارکت فعال در صنعت نفت دعوت کرد به این ضرورت پی برده است.
کارشناس ارشد حقوق بانک مرکزی
صنعت نفت ایران، نیازمند تامین مالی است. افزایش تولید نفت و رقابت با سایر تولیدکنندگان نفت در کشور، صرفا با اتکا به منابع داخلی امکان‌پذیر نیست. لازم است سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت انجام شود و با استفاده از سرمایه‌های خارجی ظرفیت تولید نفت افزایش پیدا کند. ایران از دهه ۱۹۹۰ که قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی را اصلاح کرد، قوانین نفتی جدیدی را تعریف و از سرمایه‌گذاران خارجی برای مشارکت فعال در صنعت نفت دعوت کرد به این ضرورت پی برده است.
دکتر حمید قنبری
کارشناس ارشد حقوق بانک مرکزی
صنعت نفت ایران، نیازمند تامین مالی است. افزایش تولید نفت و رقابت با سایر تولیدکنندگان نفت در کشور، صرفا با اتکا به منابع داخلی امکان‌پذیر نیست. لازم است سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت انجام شود و با استفاده از سرمایه‌های خارجی ظرفیت تولید نفت افزایش پیدا کند. ایران از دهه ۱۹۹۰ که قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی را اصلاح کرد، قوانین نفتی جدیدی را تعریف و از سرمایه‌گذاران خارجی برای مشارکت فعال در صنعت نفت دعوت کرد به این ضرورت پی برده است. با این حال، ایالات‌متحده آمریکا نیز از هر امکانی برای این امر استفاده کرده است که سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایران را محدود یا به طور کلی متوقف کند. قانون تحریم‌های ایران که در سال ۱۹۹۶ تصویب شد، هدف اصلی خود را ممنوعیت سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران توسط شرکت‌های غیر آمریکایی قرار داده بود. این امر بعدها در سایر قوانین ایالات متحده آمریکا نظیر قانون جامع تحریم‌های ایران، قانون اجازه دفاع ملی و قانون کاهش تهدید ایران نیز با جدیت دنبال شد.
اکنون که بر اساس برنامه جامع اقدام مشترک بسیاری از این تحریم‌ها لغو یا تعلیق می‌شوند و سرمایه‌گذاری مجدد در صنعت نفت ایران امکان‌پذیر می‌شود (البته صرفا برای شرکت‌های غیر آمریکایی) این پرسش مطرح است که آیا نظام حقوقی ایران، قابلیت و جذابیت لازم را برای جذب سرمایه‌گذاری در صنعت نفت دارد یا خیر و آیا تامین مالی پروژه‌های نفتی کشور میتواند در چارچوب قوانین و مقررات موجود و با استفاده از قراردادهای تهیه شده بر اساس این قوانین انجام شود یا خیر؟ تامین مالی پروژه، ماهیتا نوعی وام دادن با وثیقه است. به عبارت بهتر، تامین منابع مالی پروژه‌ها، اقدام به وام دادن به شرکت‌هایی می‌کنند که هنگام دریافت منابع مالی دارایی‌های چندانی ندارند و دارایی‌های آنها، صرفا یکسری قراردادها و طرح‌هاست.
وثیقه اصلی که در تامین مالی پروژه اخذ می‌شود خود پروژه است. به عبارت دیگر، اگر دریافت‌‌کنندگان منابع مالی پروژه در موعد مقرر اقدام به بازپرداخت منابع مزبور و نیز سود آن نکنند، تامین‌کنندگان منابع مالی این اختیار را خواهند داشت که از محل خود پروژه و با اعمال حق ورود به پروژه یا the right to step in به تکمیل پروژه و وصول مطالبات خود بپردازند. در رابطه با پروژه‌های نفتی، وثیقه گرفتن پروژه به این معنا خواهد بود که منابع نفتی که قرار است استخراج و فروخته شوند به‌عنوان وثیقه در نظر گرفته شوند. به‌عنوان مثال، اگر یک سرمایهگذار خارجی منابع مالی را به طرف ایرانی اعطا می‌کند و در پروژه‌های نفتی ایران سرمایه‌گذاری می‌کند، انتظار وی این است که خود منابع نفتی موجود به عنوان وثیقه در نظر گرفته شوند و اگر دریافت‌کننده منابع مالی یا وام گیرنده نتوانست در موعد مقرر تعهدات خود را ایفا کند، وام‌دهنده بتواند از محل منابع نفتی موجود مطالبات خود را دریافت کند. آیا در ایران انجام چنین کاری ممکن است؟ پاسخ منفی است.
چرا که بر اساس قانون، منابع نفتی متعلق به ملت ایران است و این منابع تا زمانی که استخراج نشده‌اند قابل فروش نیستند. دولت میتواند منابع نفتی را استخراج کند و آنها را به فروش برساند، اما تا زمانی که این منابع در زیر زمین یا زیر دریا هستند فروش آنها به خارجیان ممکن نیست. اینکه آیا چنین قاعده‌‌ای معقول است یا خیر، جای بحث بسیار دارد. به اختصار می‌توان گفت که وضع چنین محدودیتی برای دولت - که به وکالت و نمایندگی از ملت عمل می‌کند - توجیه نظری محکمی ندارد اما در حال حاضر چنین محدودیتی وجود دارد و این محدودیت موجب شده است که دولت به جای تامین منابع مالی از طریق ساختارهای متعارف بین‌المللی نظیر مشارکت در تولید، به مکانیزم‌های جایگزین نظیر بیع متقابل روی آورد.
کارشناس ارشد حقوق بانک مرکزی
صنعت نفت ایران، نیازمند تامین مالی است. افزایش تولید نفت و رقابت با سایر تولیدکنندگان نفت در کشور، صرفا با اتکا به منابع داخلی امکان‌پذیر نیست. لازم است سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت انجام شود و با استفاده از سرمایه‌های خارجی ظرفیت تولید نفت افزایش پیدا کند. ایران از دهه ۱۹۹۰ که قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی را اصلاح کرد، قوانین نفتی جدیدی را تعریف و از سرمایه‌گذاران خارجی برای مشارکت فعال در صنعت نفت دعوت کرد به این ضرورت پی برده است. با این حال، ایالات‌متحده آمریکا نیز از هر امکانی برای این امر استفاده کرده است که سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایران را محدود یا به طور کلی متوقف کند. قانون تحریم‌های ایران که در سال ۱۹۹۶ تصویب شد، هدف اصلی خود را ممنوعیت سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی ایران توسط شرکت‌های غیر آمریکایی قرار داده بود. این امر بعدها در سایر قوانین ایالات متحده آمریکا نظیر قانون جامع تحریم‌های ایران، قانون اجازه دفاع ملی و قانون کاهش تهدید ایران نیز با جدیت دنبال شد.
اکنون که بر اساس برنامه جامع اقدام مشترک بسیاری از این تحریم‌ها لغو یا تعلیق می‌شوند و سرمایه‌گذاری مجدد در صنعت نفت ایران امکان‌پذیر می‌شود (البته صرفا برای شرکت‌های غیر آمریکایی) این پرسش مطرح است که آیا نظام حقوقی ایران، قابلیت و جذابیت لازم را برای جذب سرمایه‌گذاری در صنعت نفت دارد یا خیر و آیا تامین مالی پروژه‌های نفتی کشور میتواند در چارچوب قوانین و مقررات موجود و با استفاده از قراردادهای تهیه شده بر اساس این قوانین انجام شود یا خیر؟ تامین مالی پروژه، ماهیتا نوعی وام دادن با وثیقه است. به عبارت بهتر، تامین منابع مالی پروژه‌ها، اقدام به وام دادن به شرکت‌هایی می‌کنند که هنگام دریافت منابع مالی دارایی‌های چندانی ندارند و دارایی‌های آنها، صرفا یکسری قراردادها و طرح‌هاست.
وثیقه اصلی که در تامین مالی پروژه اخذ می‌شود خود پروژه است. به عبارت دیگر، اگر دریافت‌‌کنندگان منابع مالی پروژه در موعد مقرر اقدام به بازپرداخت منابع مزبور و نیز سود آن نکنند، تامین‌کنندگان منابع مالی این اختیار را خواهند داشت که از محل خود پروژه و با اعمال حق ورود به پروژه یا the right to step in به تکمیل پروژه و وصول مطالبات خود بپردازند. در رابطه با پروژه‌های نفتی، وثیقه گرفتن پروژه به این معنا خواهد بود که منابع نفتی که قرار است استخراج و فروخته شوند به‌عنوان وثیقه در نظر گرفته شوند. به‌عنوان مثال، اگر یک سرمایهگذار خارجی منابع مالی را به طرف ایرانی اعطا می‌کند و در پروژه‌های نفتی ایران سرمایه‌گذاری می‌کند، انتظار وی این است که خود منابع نفتی موجود به عنوان وثیقه در نظر گرفته شوند و اگر دریافت‌کننده منابع مالی یا وام گیرنده نتوانست در موعد مقرر تعهدات خود را ایفا کند، وام‌دهنده بتواند از محل منابع نفتی موجود مطالبات خود را دریافت کند. آیا در ایران انجام چنین کاری ممکن است؟ پاسخ منفی است.
چرا که بر اساس قانون، منابع نفتی متعلق به ملت ایران است و این منابع تا زمانی که استخراج نشده‌اند قابل فروش نیستند. دولت میتواند منابع نفتی را استخراج کند و آنها را به فروش برساند، اما تا زمانی که این منابع در زیر زمین یا زیر دریا هستند فروش آنها به خارجیان ممکن نیست. اینکه آیا چنین قاعده‌‌ای معقول است یا خیر، جای بحث بسیار دارد. به اختصار می‌توان گفت که وضع چنین محدودیتی برای دولت - که به وکالت و نمایندگی از ملت عمل می‌کند - توجیه نظری محکمی ندارد اما در حال حاضر چنین محدودیتی وجود دارد و این محدودیت موجب شده است که دولت به جای تامین منابع مالی از طریق ساختارهای متعارف بین‌المللی نظیر مشارکت در تولید، به مکانیزم‌های جایگزین نظیر بیع متقابل روی آورد.
مکانیزم بیع متقابل به زبان ساده به این معناست که نفت تولید‌شده تماما متعلق به ایران است، ولیکن سرمایهگذار خارجی که منابعی را برای استخراج نفت صرف کرده است، میتواند از محل عواید حاصل از فروش آن نفت، سرمایه خود و سود آن را دریافت کند.
آیا قراردادهای بیع متقابل توانسته‌اند پاسخگوی نیاز ایران برای تامین مالی پروژه‌های نفتی باشند؟ در این مورد دیدگاه‌های گوناگونی وجود دارد. اکثریت حقوقدانان و صاحبنظران معتقدند که این قراردادها نتوانسته‌اند به طور کامل به نیازها و خواسته‌های سرمایه‌گذاران خارجی پاسخ گویند. برخی بر این باورند که به همین دلیل بوده است که قراردادهای بیع متقابل در سایر کشورها الگو قرار نگرفته‌اند و استقبالی از آنها به‌عمل نیامده است و باز به همین دلیل بوده است که قراردادهای بیع متقابل دارای نسل‌های متفاوت و متعددی هستند.
دولت ایران با علم به اینکه قرارداد بیع متقابل نتوانسته است سرمایه‌گذاران خارجی را اقناع به سرمایه‌گذاری در ایران کند، ویرایش‌های متفاوت و متعددی از این قرارداد را تهیه کرده است و در حال حاضر نیز نسل جدیدی از این قراردادها را فراهم کرده است و به زودی آن را رونمایی خواهد کرد.
اما مساله‌ای که وجود دارد این است که آیا مشکل در مواد و جزئیات قرارداد بیع متقابل است که با اصلاح آن بتوان قرارداد مطلوبی را فراهم کرد یا در قانون نفت و تفسیر ما از آن است که اجازه وثیقه گذاشتن منابع و میادین نفتی و مشارکت در تولید را نمی‌دهد. به عبارت دیگر، اگر چنین تفسیری که از قانون نفت وجود دارد در آینده نیز وجود داشته باشد، بازهم ما قادر نخواهیم بود که مشارکت در تولید داشته باشیم چراکه حاضر به پذیرش این مطلب نیستیم که سرمایهگذار خارجی سهمی از فروش خود نفت و نه صرفا از عواید آن داشته باشد. در شرایطی که ما حاضر نباشیم پروژه‌ها یا منابع نفتی را وثیقه قرار دهیم، سرمایهگذار خارجی از وثیقه گرفتن صرف نظر نمی‌کند بلکه به دنبال وثایق جایگزین می‌گردد که خارج از طرح خواهند بود.
به‌عنوان مثال، از دولت یا بانک مرکزی می‌خواهد که دارایی‌های خارجی خود را به عنوان وثیقه در اختیار یا تحت کنترل وی قرار دهند تا در عوض، وی حاضر شود که در پروژه‌های نفتی کشور سرمایه‌گذاری کند. با این حال، فراهم کردن وثیقه‌های خارج از طرح، به هیچ‌وجه ساده نیست. فراهم کردن وثیقه‌های خارج از طرح به زبان ساده یعنی درگیر کردن سایر دستگاه‌ها به جز وزارت و شرکت نفت در تامین مالی پروژه‌های نفتی. یکی از نمونه‌های بارز آن، طرح‌های فاینانس چین است که اخیرا مورد انتقادهای جدی قرار گرفته است. فاینانس چین به طور ساده به این صورت بود که ذخایر ارزی بانک مرکزی در خارج از کشور وثیقه تامین مالی طرح‌های عمرانی در کشور قرار می‌گرفت. به عبارت دیگر، تامین کنندگان منابع مالی در چین حاضر نبودند که سرمایه‌گذاری خود را در پروژه‌هایی انجام دهند که عواید آنها به دلیل محدودیت‌های قانونی در ایران، قابلیت وثیقه گرفتن را نداشتند و جز با تامین منابع مالی نقدی به عنوان وثیقه، حاضر به تامین مالی پروژه‌ها نشدند.
نکته مهمی که در رابطه با قراردادهای نفتی باید مورد توجه قرار گیرد این است که آنچه سرمایهگذار خارجی را ترغیب به سرمایه‌گذاری در کشور می‌کند، فقط جذابیت سود نیست؛ بلکه قابلیت اطمینان از بازگشت اصل سرمایه است. درست است که در قوانین راجع به سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، تضمین‌های متعدد و پیشرفته‌ای در رابطه با سرمایهگذار خارجی وجود دارد و به سرمایهگذار خارجی این اطمینان داده شده است که وی میتواند سرمایه خود و سود حاصل از آن را به هر نحو که مایل است مصرف کند یا آن را به خارج انتقال دهد؛ اما سرمایهگذار خارجی معمولا به دنبال تضمینی فراتر از این است. وثیقه گرفتن پروژه، به این خواسته سرمایهگذار خارجی پاسخ می‌دهد. سرمایهگذار خارجی در هر صورت این بیم را دارد که ممکن است دولت پذیرنده سرمایه به دلیلی توان یا تمایل عمل به تعهدات خود را نداشته باشد.
این مساله در دوران پساتحریم بیش از پیش مورد توجه سرمایه‌گذاران خارجی قرار خواهد گرفت؛ چراکه بر اساس برجام، امکان بازگشت تحریم‌ها در صورت عدم توافق ایران و کشورهای گروه ۱+۵ در خصوص نقض برجام وجود دارد و در چنین صورتی، تحریم‌های برداشته شده بر اساس برجام مجددا بازخواهند گشت. در این صورت، سرمایه‌گذاران خارجی قادر به تداوم فعالیت‌های خود در ایران نخواهند بود و چندان دور از ذهن نیست که ایران نیز توانایی یا تمایل جبران خسارت‌های آنان را نداشته باشد.
در چنین صورتی، سرمایه‌گذاران خارجی با علم به این موضوع، به دنبال مکانیزم‌هایی خواهند بود که در صورت بازگشت تحریم‌ها بتوانند خسارات خود را جبران کنند و طبیعتا تاکید آنها بر وثایق، بیش از پیش خواهد بود. لذا دو نکته کلیدی که در این مورد باید به آن توجه شود، مکانیزم‌های اعطای وثایق به طرف‌های خارجی و نیز شروط قراردادی راجع به ناتمام ماندن قراردادها به واسطه بازگشت تحریم‌‌هاست.
آیا قراردادهای بیع متقابل توانسته‌اند پاسخگوی نیاز ایران برای تامین مالی پروژه‌های نفتی باشند؟ در این مورد دیدگاه‌های گوناگونی وجود دارد. اکثریت حقوقدانان و صاحبنظران معتقدند که این قراردادها نتوانسته‌اند به طور کامل به نیازها و خواسته‌های سرمایه‌گذاران خارجی پاسخ گویند. برخی بر این باورند که به همین دلیل بوده است که قراردادهای بیع متقابل در سایر کشورها الگو قرار نگرفته‌اند و استقبالی از آنها به‌عمل نیامده است و باز به همین دلیل بوده است که قراردادهای بیع متقابل دارای نسل‌های متفاوت و متعددی هستند.
دولت ایران با علم به اینکه قرارداد بیع متقابل نتوانسته است سرمایه‌گذاران خارجی را اقناع به سرمایه‌گذاری در ایران کند، ویرایش‌های متفاوت و متعددی از این قرارداد را تهیه کرده است و در حال حاضر نیز نسل جدیدی از این قراردادها را فراهم کرده است و به زودی آن را رونمایی خواهد کرد.
اما مساله‌ای که وجود دارد این است که آیا مشکل در مواد و جزئیات قرارداد بیع متقابل است که با اصلاح آن بتوان قرارداد مطلوبی را فراهم کرد یا در قانون نفت و تفسیر ما از آن است که اجازه وثیقه گذاشتن منابع و میادین نفتی و مشارکت در تولید را نمی‌دهد. به عبارت دیگر، اگر چنین تفسیری که از قانون نفت وجود دارد در آینده نیز وجود داشته باشد، بازهم ما قادر نخواهیم بود که مشارکت در تولید داشته باشیم چراکه حاضر به پذیرش این مطلب نیستیم که سرمایهگذار خارجی سهمی از فروش خود نفت و نه صرفا از عواید آن داشته باشد. در شرایطی که ما حاضر نباشیم پروژه‌ها یا منابع نفتی را وثیقه قرار دهیم، سرمایهگذار خارجی از وثیقه گرفتن صرف نظر نمی‌کند بلکه به دنبال وثایق جایگزین می‌گردد که خارج از طرح خواهند بود.
به‌عنوان مثال، از دولت یا بانک مرکزی می‌خواهد که دارایی‌های خارجی خود را به عنوان وثیقه در اختیار یا تحت کنترل وی قرار دهند تا در عوض، وی حاضر شود که در پروژه‌های نفتی کشور سرمایه‌گذاری کند. با این حال، فراهم کردن وثیقه‌های خارج از طرح، به هیچ‌وجه ساده نیست. فراهم کردن وثیقه‌های خارج از طرح به زبان ساده یعنی درگیر کردن سایر دستگاه‌ها به جز وزارت و شرکت نفت در تامین مالی پروژه‌های نفتی. یکی از نمونه‌های بارز آن، طرح‌های فاینانس چین است که اخیرا مورد انتقادهای جدی قرار گرفته است. فاینانس چین به طور ساده به این صورت بود که ذخایر ارزی بانک مرکزی در خارج از کشور وثیقه تامین مالی طرح‌های عمرانی در کشور قرار می‌گرفت. به عبارت دیگر، تامین کنندگان منابع مالی در چین حاضر نبودند که سرمایه‌گذاری خود را در پروژه‌هایی انجام دهند که عواید آنها به دلیل محدودیت‌های قانونی در ایران، قابلیت وثیقه گرفتن را نداشتند و جز با تامین منابع مالی نقدی به عنوان وثیقه، حاضر به تامین مالی پروژه‌ها نشدند.
نکته مهمی که در رابطه با قراردادهای نفتی باید مورد توجه قرار گیرد این است که آنچه سرمایهگذار خارجی را ترغیب به سرمایه‌گذاری در کشور می‌کند، فقط جذابیت سود نیست؛ بلکه قابلیت اطمینان از بازگشت اصل سرمایه است. درست است که در قوانین راجع به سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، تضمین‌های متعدد و پیشرفته‌ای در رابطه با سرمایهگذار خارجی وجود دارد و به سرمایهگذار خارجی این اطمینان داده شده است که وی میتواند سرمایه خود و سود حاصل از آن را به هر نحو که مایل است مصرف کند یا آن را به خارج انتقال دهد؛ اما سرمایهگذار خارجی معمولا به دنبال تضمینی فراتر از این است. وثیقه گرفتن پروژه، به این خواسته سرمایهگذار خارجی پاسخ می‌دهد. سرمایهگذار خارجی در هر صورت این بیم را دارد که ممکن است دولت پذیرنده سرمایه به دلیلی توان یا تمایل عمل به تعهدات خود را نداشته باشد.
این مساله در دوران پساتحریم بیش از پیش مورد توجه سرمایه‌گذاران خارجی قرار خواهد گرفت؛ چراکه بر اساس برجام، امکان بازگشت تحریم‌ها در صورت عدم توافق ایران و کشورهای گروه ۱+۵ در خصوص نقض برجام وجود دارد و در چنین صورتی، تحریم‌های برداشته شده بر اساس برجام مجددا بازخواهند گشت. در این صورت، سرمایه‌گذاران خارجی قادر به تداوم فعالیت‌های خود در ایران نخواهند بود و چندان دور از ذهن نیست که ایران نیز توانایی یا تمایل جبران خسارت‌های آنان را نداشته باشد.
در چنین صورتی، سرمایه‌گذاران خارجی با علم به این موضوع، به دنبال مکانیزم‌هایی خواهند بود که در صورت بازگشت تحریم‌ها بتوانند خسارات خود را جبران کنند و طبیعتا تاکید آنها بر وثایق، بیش از پیش خواهد بود. لذا دو نکته کلیدی که در این مورد باید به آن توجه شود، مکانیزم‌های اعطای وثایق به طرف‌های خارجی و نیز شروط قراردادی راجع به ناتمام ماندن قراردادها به واسطه بازگشت تحریم‌‌هاست.
ارسال نظر